El Sumario Administrativo y el derecho a impugnar: El Recurso de Reposición y la Apelación Jerárquica

Cuando un sumario administrativo culmina con la formulación de una medida disciplinaria, es comprensible que el funcionario sienta que su carrera ha llegado a un punto ciego. Sin embargo, el Estado de Derecho y la garantía constitucional del debido proceso exigen que toda decisión sancionatoria de la Administración pueda ser revisada y controvertida por el afectado.¹

Para ejercer este derecho a defensa, la legislación chilena —específicamente el Estatuto Administrativo y la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA)— consagra vías de impugnación internas: el recurso de reposición y el recurso jerárquico. A continuación, explicamos los requisitos ineludibles para interponerlos, cómo opera la figura del "superior jerárquico" y qué precauciones doctrinarias y jurisprudenciales debe tomar el servidor público al momento de apelar.

1. El Recurso de Reposición: Requisitos y plazos fatales

El recurso de reposición (también conocido en la doctrina como recurso de reconsideración) es el mecanismo a través del cual el funcionario sancionado le solicita a la misma autoridad que dictó el decreto sancionatorio (por ejemplo, el Alcalde o el Jefe de Servicio) que lo modifique, lo reemplace o lo deje sin efecto.²

El artículo 139 de la Ley N° 18.883 (Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) establece dos requisitos procesales estrictos para su procedencia:

• Debe interponerse en el plazo de cinco días hábiles: Este plazo es fatal y preclusivo, y comienza a correr desde el momento exacto en que el funcionario es notificado formalmente del decreto que le aplica la sanción.

• Debe ser "fundado": No basta con presentar un escrito señalando un simple desacuerdo o disconformidad. La exigencia de que el recurso sea fundado obliga al recurrente a exponer detalladamente los argumentos de hecho y de derecho que desvirtúan la sanción, aportando la prueba pertinente o demostrando los vicios del sumario.³

2. El Recurso Jerárquico (Apelación): ¿Quién es verdaderamente el "Superior Jerárquico"?

Si la autoridad rechaza la reposición, la ley contempla la posibilidad de elevar los antecedentes mediante un recurso jerárquico (que suele interponerse en subsidio de la reposición). Este recurso busca que sea el "superior jerárquico" de quien dictó el acto quien revise el castigo y resuelva en definitiva.⁴

¿Pero quién es este superior? En la Administración Centralizada, rige un estricto orden piramidal donde los directores de servicio están subordinados a los subsecretarios, ministros y, en la cúspide, al Presidente de la República. Sin embargo, el artículo 59 de la Ley N° 19.880 (LBPA) establece una regla de oro de la cual derivan muchos errores en la defensa de los funcionarios: El recurso jerárquico no procede contra los actos de los Alcaldes, de los Ministros de Estado ni de los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados.⁵

En el caso de las Municipalidades, el Alcalde es la máxima autoridad de la corporación edilicia y no tiene un superior jerárquico administrativo por sobre él. Por lo tanto, frente a un decreto alcaldicio que impone una sanción disciplinaria, el recurso de reposición agota la vía administrativa. No existe "apelación" posible ante la Contraloría ni ante otra autoridad administrativa por la vía del recurso jerárquico.⁶

3. Opciones tras agotar la vía administrativa

Una vez que el Alcalde rechaza el recurso de reposición, el sumario queda afinado. Llegado a este punto, el funcionario tiene dos caminos excluyentes para continuar su defensa:

• El reclamo de ilegalidad ante la Contraloría General de la República: Conforme al artículo 156 del Estatuto Administrativo, el afectado tiene 10 días hábiles desde que se le notifica el rechazo de la reposición para denunciar ante el ente contralor los vicios de legalidad del sumario.

• La vía jurisdiccional: El afectado puede acudir a los Tribunales de Justicia (a través de recursos de protección o acciones de nulidad de derecho público). Al respecto, el artículo 54 de la LBPA consagra la regla de incompatibilidad: si el funcionario opta por demandar en tribunales, la Administración (incluida la Contraloría) debe inhibirse inmediatamente de seguir conociendo cualquier reclamo sobre la misma materia.⁷

4. Precaución Jurisprudencial: El riesgo de la Reformatio in Pejus

Un aspecto crítico que debe ser analizado cuidadosamente antes de apelar una medida disciplinaria inferior a la destitución, es el riesgo de que la autoridad agrave el castigo.

Si bien en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud de un interesado rige la prohibición de gravar su situación inicial (no reformatio in pejus), la jurisprudencia de la Contraloría General de la República (por ejemplo, mediante el Dictamen N° 56.015 de 2010) ha determinado que en los procedimientos disciplinarios esta regla no aplica. Al conocer de una impugnación en un sumario, la superioridad puede absolver, disminuir, mantener la sanción, o incluso elevarla haciéndola más perjudicial para el afectado, ya que la potestad disciplinaria se ejerce de oficio para resguardar el interés general.⁸

Defienda su carrera funcionaria con especialistas

En aguilaycia.cl, somos especialistas en Derecho Administrativo Disciplinario y litigación pública. Si ha sido notificado de una formulación de cargos o de un decreto que le impone una medida disciplinaria, los plazos que corren en su contra son brevísimos. Contáctenos de inmediato para asumir su defensa, redactar de manera fundada sus recursos de reposición, y ejercer las acciones ante la Contraloría General de la República o los Tribunales de Justicia, resguardando su patrimonio y su intachabilidad funcionaria.

Notas y Referencias

1. Sobre el derecho al debido proceso en materia administrativa y la garantía de interponer recursos administrativos para oponerse a la resolución que aplica una sanción, fundado en el principio de impugnabilidad, véase la obra de: Celis Danzinger, Gabriel. Los principios jurídicos de la responsabilidad disciplinaria en la jurisprudencia contralora, p. 444.

2. Sobre la procedencia del recurso de reposición contra el decreto que aplica una medida disciplinaria, y la exigencia de interponerse ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto, el análisis normativo se basa en el artículo 139 de la Ley N° 18.883 y su concordancia con el artículo 59 de la Ley N° 19.880, sistematizado en: Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General, 2ª edición, Editorial Abeledo Perrot / LegalPublishing, Santiago, 2010, pp. 234-236.

3. Sobre la exigencia perentoria de que el recurso sea "fundado" e interpuesto en el fatal plazo de cinco días hábiles desde la notificación, consúltese el texto expreso del artículo 139 de la Ley N° 18.883 y los dictámenes sistematizados en: Álvarez Leiva, Olga; Correa Gregoire, Graciela; et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, editado por la Escuela de Gobierno Local.

4. Sobre la definición del recurso jerárquico (o de alzada) interpuesto en subsidio de la reposición, cuyo conocimiento recae en el superior jerárquico de la autoridad que dictó el acto, consúltese: Bermúdez Soto, Jorge, ob. cit., pp. 235-236; y Moraga Klenner, Claudio. Notas al Procedimiento Administrativo y la Doctrina Chilena, p. 376.

5. Sobre el límite infranqueable del recurso jerárquico y la regla del artículo 59 de la Ley N° 19.880 que prohíbe su interposición contra los actos de los Alcaldes, Ministros y Jefes de Servicios Descentralizados (agotando la vía administrativa con la sola reposición), el fundamento se extrae de la doctrina de: Bermúdez Soto, Jorge, ob. cit., p. 236; y Moraga Klenner, Claudio, ob. cit., p. 376.

6. Sobre el hecho de que el Alcalde carece de superior jerárquico orgánico en el ordenamiento municipal, haciendo improcedente el recurso de apelación jerárquica en sumarios instruidos en dicha sede, véase la jurisprudencia administrativa en el Dictamen N° 23.940, de 2003, citado por: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 444.

7. Sobre el derecho de opción regulado en el artículo 54 de la Ley N° 19.880, que impide deducir igual pretensión ante la Contraloría o la Administración si el afectado ya ha ejercido una acción jurisdiccional ante los Tribunales de Justicia (regla de inhibición), consúltese el desarrollo de: Cordero Vega, Luis. El Control de la Administración del Estado, LexisNexis, Santiago, 2007, pp. 171 y 173; y Bermúdez Soto, Jorge, ob. cit., pp. 238-240.

8. Sobre la inaplicabilidad de la prohibición de reformatio in pejus en los recursos interpuestos dentro de procedimientos disciplinarios, lo que autoriza a la autoridad a elevar la sanción haciéndola más perjudicial para el afectado al conocer la impugnación, el análisis se fundamenta estrictamente en el Dictamen N° 56.015, de 2010, de la Contraloría General de la República, sistematizado en: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 444.