La reforma notarial más ambiciosa en un siglo: análisis de las leyes 21.582 y 21.772

El sistema notarial chileno atraviesa su transformación más profunda en más de un siglo. Dos leyes articulan este proceso: la Ley N° 21.582 (2023), que suprimió la intervención notarial en una serie de trámites ante organismos del Estado, y la Ley N° 21.772 (2025), que moderniza el sistema en sus aspectos orgánicos y funcionales, vigente desde el 2 de abril de 2026¹.

El profesor Jaime Alcalde, de la Pontificia Universidad Católica de Chile, resume la segunda con una frase que invita a la reflexión: "pese a lo que pudiera parecer, se trata de la reforma más ambiciosa en un siglo sobre esta materia"².

Este artículo recorre los antecedentes de la reforma, las materias que regula cada ley, el estado actual de la doctrina y la —por ahora inexistente— jurisprudencia, así como lo que, tras casi una década de debate parlamentario, quedó fuera del texto definitivo.

1. El diagnóstico que lo inició todo: el estudio de la FNE (2017)

El detonante inmediato de esta reforma fue el Estudio de Mercado sobre Notarios (EM02-2017), publicado por la Fiscalía Nacional Económica el 31 de julio de 2017³. Dicho estudio detectó problemas estructurales de competencia en el funcionamiento de las notarías: rentas de monopolio geográfico, opacidad de precios, ausencia de mecanismos efectivos de fiscalización y un sistema de nombramiento discrecional que favorecía la captura regulatoria⁴.

La reacción del Ejecutivo no tardó. En 2018, el gobierno del Presidente Piñera ingresó el Boletín N° 12.092-07, que buscaba modernizar el sistema de fe pública mediante mayor transparencia, digitalización, competencia y fiscalización efectiva. La tramitación, sin embargo, se extendió por más de seis años a raíz de la complejidad técnica y la resistencia de distintos actores⁵.

2. Primer pilar: la Ley N° 21.582 y los trámites desnotarializados

Antes de que el proyecto principal culminara, en 2023 se aprobó la Ley N° 21.582⁶. Su norma medular es de alcance general y contiene una declaración de principio relevante: los organismos del Estado no pueden exigir autorizaciones notariales de firmas en documentos de soporte papel o electrónico para la ejecución de trámites ante ellos, salvo que dicha autorización sea expresamente requerida por mandato legal o reglamentario⁷.

La ley se articula en tres categorías de modificaciones específicas:

2.1. Actos administrativos que dejan de requerir escritura pública

• El permiso de alteración o reparación de viviendas económicas contemplado en el artículo 162 de la Ley General de Urbanismo y Construcción⁸.

2.2. Documentos que admiten firma electrónica avanzada en reemplazo de la intervención notarial

• Los documentos probatorios para el ingreso a la Administración del Estado (art. 22 del Estatuto Administrativo) y para el ingreso a las Municipalidades (art. 20 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales)⁹.

• La declaración jurada de testigo como medio de prueba para recusar a un director de empresa portuaria por inhabilidad, regulada en el artículo 28 de la Ley N° 19.542¹⁰.

• La declaración jurada de los miembros del Consejo Nacional de Pesca respecto de las incompatibilidades que les afectan, antes de asumir el cargo, que ahora puede suscribirse mediante firma electrónica avanzada¹⁰.

2.3. Poderes y mandatos simplificados

• Los apoderados electorales —locales, ante juntas electorales, colegios escrutadores y Tribunales Electorales— solo requieren poder simple, conforme al artículo 169 de la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios¹¹.

• El poder del suplente de un Agente de Aduanas para entrar en funciones ya no requiere escritura pública (art. 204 de la Ordenanza de Aduanas)¹¹.

• La carta poder para votar en Junta de Cooperativas puede otorgarse como poder simple (art. 22 de la Ley General de Cooperativas)¹¹.

• El mandato para votar en representación de un comunero de aguas a favor de un no comunero puede otorgarse mediante firma electrónica avanzada; si el mandatario es otro comunero, basta una carta poder simple¹¹.

• Se suprime la exigencia de que la asamblea de un Club de Fútbol en que se acuerda constituir un Fondo de Deporte Profesional sea celebrada con asistencia de un notario (art. 27 de la Ley N° 20.019), aunque el acta sigue debiendo reducirse a escritura pública¹².

La doctrina valora positivamente esta ley como el primer paso hacia un cambio de paradigma: la fe pública notarial no debe ser un trámite burocrático de validación administrativa, sino una garantía de certeza jurídica reservada a actos de verdadera relevancia¹³.

3. Segundo pilar: la Ley N° 21.772 y las nueve grandes materias

El 1 de octubre de 2025 se publicó la Ley N° 21.772¹⁴, con entrada en vigor diferida al 2 de abril de 2026. El análisis del profesor Alcalde identifica con precisión las nueve grandes materias sobre las cuales opera la reforma¹⁵.

3.1. Sistema de nombramiento

Quizás el cambio de mayor calado institucional. La ley reemplaza el modelo anterior —marcado por la discrecionalidad del Presidente de la República con escasas limitaciones— por un proceso competitivo ante el Consejo de Alta Dirección Pública: el jefe de Estado debe seleccionar entre los tres primeros candidatos de la nómina resultante de una evaluación estandarizada de conocimientos jurídicos, aptitudes administrativas y destrezas en derecho registral y notarial. Se eleva también el requisito de antigüedad: el postulante debe acreditar el título de abogado con al menos cinco años de ejercicio.

3.2. Inhabilidades e incompatibilidades

Se amplía significativamente el catálogo de causales de inhabilidad para ser nombrado en estos cargos: nuevas incompatibilidades por vínculos con autoridades públicas, prohibición para deudores en procedimientos concursales de liquidación y para quienes hayan sido destituidos de cargos notariales o registrales. El objetivo declarado es cortar los lazos de dependencia política que históricamente afectaron la independencia funcional del sistema.

3.3. Horario mínimo y presencia personal del titular

Se fija un mínimo de 7 horas diarias de atención de lunes a viernes, con posibilidad de extensión fundada por el Ministerio de Justicia. El notario debe desempeñar personalmente sus funciones: la ley proscribe la delegación de actuaciones propias en terceros, aunque permite contar con asistentes para labores administrativas, técnicas o profesionales de carácter accesorio.

3.4. Suplencia e interinato y régimen de feriados

Se regulan con mayor precisión las condiciones y plazos para la designación de suplentes e interinos. Se fija un feriado anual de 15 días hábiles más 6 días hábiles de permiso por motivos particulares.

3.5. Aranceles y tarifas máximas

Se actualiza el sistema de tarifas máximas fijadas por decreto del Ministerio de Justicia, exigiendo que el decreto considere la naturaleza de las actuaciones, las características del territorio, la demanda de servicios y las diferencias geográficas entre comunas. El SERNAC obtiene nuevas facultades para la defensa de los derechos de usuarios frente a prácticas abusivas en la prestación de servicios notariales.

3.6. Digitalización y modernización tecnológica

Este eje concentra las modificaciones más notorias para el ejercicio cotidiano del derecho. La ley impone a los notarios un conjunto de obligaciones tecnológicas que transforman el modelo operativo de las notarías:

• Remisión electrónica de títulos: los notarios deben enviar electrónicamente al conservador competente copia de los títulos translaticios de dominio y de cualquier modificación de derechos reales sobre inmuebles para su inscripción, sin necesidad de intervención personal del interesado.

• Digitalización de escrituras históricas: todas las escrituras públicas suscritas en papel deben ser digitalizadas e incorporadas en un repositorio digital por el notario autorizante.

• Infraestructura obligatoria: firma electrónica avanzada, sitio web con horarios, trámites, tarifas, personal, balances y canal de reclamos, consulta mensual en línea de índices de escrituras y acceso público remoto y gratuito a la información.

Se incorporan además nuevas funciones: las actas notariales para constatar hechos materiales que el notario presencie (con limitaciones respecto del acceso a inmuebles privados), la custodia de documentos mediante instrucciones escritas, y la custodia de valores representativos de pago —cheques, vale vista, transferencias electrónicas—, lo que aproxima la función notarial a figuras del derecho comparado como el escrow notarial¹⁶. Se mantiene también la exigencia de impresión del pulgar junto a la firma en escrituras públicas y documentos privados autorizados ante notario. Finalmente, se elimina la antigua prohibición de usar "cifras" en los instrumentos (art. 404 COT), una restricción de difícil justificación técnica que databa del texto original del Código Orgánico de Tribunales.

3.7. Creación, fusión y división de oficios

Se incorporan reglas para la creación de nuevos oficios notariales y registrales, así como para su fusión o división, permitiendo al Estado adaptar la oferta de servicios a los cambios demográficos y territoriales.

3.8. Reforma al Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces

El Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces —instrumento dictado en 1857 que hasta hoy se mantenía formalmente como decreto— asciende al rango de Ley del Registro Conservatorio de Bienes Raíces. Esta modificación fortalece la base normativa del sistema registral inmobiliario y es uno de los cambios simbólicamente más relevantes de la reforma¹⁵.

3.9. Nuevo modelo de fiscalización

Se crea un supervisor fiscal judicial específico para notarios, conservadores y archiveros, radicado en el Fiscal Judicial de la Corte Suprema. Las Cortes de Apelaciones, que antes concentraban estas funciones, quedan al margen del proceso de supervisión. Se establece además un régimen de auditorías externas anuales para los oficios cuyos ingresos superen ciertos umbrales y se refuerza el sistema de reclamos y denuncias de usuarios¹⁷.

4. Lo que quedó fuera: las reformas estructurales pendientes

La tramitación del Boletín 12.092-07 implicó negociaciones que llevaron a excluir tres elementos que, en la versión original de 2018, eran pilares del proyecto¹⁸:

a) Los fedatarios. El texto inicial contemplaba la creación de una nueva figura de ministro de fe pública —el fedatario— con menores requisitos y facultades que los notarios, habilitado únicamente para trámites de fácil expedición que no requieren registro, como la certificación de firmas. La figura habría introducido competencia real en el segmento de actuaciones más simples y democratizado el acceso a la fe pública.

b) El Folio Real. Se planteó la implementación del sistema de folio real en el Registro de Bienes Raíces, que organiza la información registral por predio —en lugar de por acto jurídico—, facilitando el acceso a la información y reduciendo los costos de búsqueda para ciudadanos y profesionales. Esta reforma, estructural para el sistema registral, tampoco fue incorporada.

c) La regulación especial del Conservador de Bienes Raíces de Santiago. Dada la escala del Conservador de Santiago —por lejos el mayor del país—, se discutió un régimen diferenciado para él. No prosperó.

La doctrina evalúa estas exclusiones con matices: por un lado, lamenta la oportunidad perdida; por otro, reconoce que incorporar demasiadas reformas estructurales simultáneas habría podido impedir la aprobación de la ley en su conjunto¹³.

5. La voz de la doctrina

El diagnóstico y sus límites. Un artículo publicado en la Revista de Derecho de la Universidad Austral señala que el proyecto original presentaba deficiencias de técnica legislativa: no distinguía suficientemente entre notarios y conservadores —instituciones con funciones y estructuras muy distintas—; excluía los principios propios del mercado de manera incoherente; y no abordaba con la necesaria sistematicidad la diferencia entre registros de hechos y registros de derechos¹⁹.

La vigencia diferida como advertencia práctica. El análisis del profesor Alcalde subraya que la plena operatividad de varios mecanismos de la Ley 21.772 depende de tres reglamentos que el Ministerio de Justicia debe dictar en el plazo de un año desde la publicación de la ley. La vigencia formal desde el 2 de abril de 2026 no equivale a implementación completa: quienes asesoren a clientes en materia notarial o registral deben identificar con precisión qué normas están activas y cuáles aguardan aún el desarrollo reglamentario¹⁵.

La Ley 21.582 como antecedente ideológico. La doctrina destaca que esta ley anticipó un cambio de paradigma que la Ley 21.772 consolida: la intervención notarial debe reservarse para actos de verdadera relevancia jurídica, no para trámites de mera burocracia administrativa. Este principio —que la ley recoge implícitamente en su artículo 1°— es el hilo conductor de todo el proceso reformador¹³.

6. Jurisprudencia: una pizarra en blanco

Al momento de publicarse este artículo, no existe jurisprudencia judicial que interprete o aplique la Ley N° 21.772. Ello es esperable: la ley tiene apenas meses de vigencia y las reformas orgánicas de este tipo demoran varios años en generar litigios que lleguen hasta los tribunales superiores.

Los primeros pronunciamientos probablemente surgirán de impugnaciones al nuevo sistema de nombramiento competitivo (recursos de protección o reclamaciones administrativas), conflictos sobre el régimen de tarifas máximas, o disputas entre notarios y conservadores por la operatoria de la remisión electrónica de títulos.

Lo que sí existe es jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República sobre incompatibilidades, ejercicio de funciones y régimen disciplinario de notarios y conservadores, anterior a la reforma, que deberá ser releída a la luz del nuevo marco legal²⁰.

7. Vigencia, implementación y plazos

La Ley N° 21.772 entró en vigor el 2 de abril de 2026 (seis meses desde su publicación del 1 de octubre de 2025). Sin embargo, la plena operatividad de varios de sus mecanismos está supeditada a la dictación de tres reglamentos por parte del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el plazo de un año contado desde la publicación, esto es, antes del 1 de octubre de 2026¹.

Entre los aspectos dependientes de regulación reglamentaria se encuentran: los estándares técnicos del repositorio digital, el funcionamiento del nuevo sistema de reclamos de usuarios, los criterios de las auditorías externas y los parámetros del concurso ante el Consejo de Alta Dirección Pública. El período de transición será una fuente importante de consultas y eventuales controversias.

8. Conclusión

Las Leyes N° 21.582 y N° 21.772 articulan la reforma más profunda del sistema notarial chileno desde el siglo XIX. La primera desmontó la presencia notarial en trámites administrativos de baja relevancia jurídica; la segunda profesionaliza el nombramiento, fortalece la fiscalización, digitaliza los oficios y racionaliza las tarifas.

Sus déficits más notorios —la exclusión de los fedatarios, el Folio Real y la regulación especial del Conservador de Santiago— representan tareas pendientes que el legislador deberá abordar en el futuro. Y el éxito definitivo de la reforma dependerá, en buena medida, de la calidad de los reglamentos que el Ministerio de Justicia dicte antes del 1 de octubre de 2026 y de la efectividad real del nuevo modelo de supervisión radicado en el Fiscal Judicial de la Corte Suprema.

Notas al pie

¹ Ley N° 21.772, artículo primero transitorio (D.O. 1 de octubre de 2025). Texto disponible en leychile.cl/Navegar?idNorma=1217156.

² Alcalde Silva, Jaime, "Reforma del sistema notarial y registral, primera parte", Facultad de Derecho UC (2025). Disponible en derecho.uc.cl.

³ Fiscalía Nacional Económica, Estudio de Mercado sobre Notarios, EM02-2017, publicado el 31 de julio de 2017.

⁴ Observaciones preliminares respecto del proyecto de ley que modifica el sistema registral y notarial, Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile, vol. 32 N° 2 (2019). Disponible en scielo.cl.

⁵ Asesoría Técnica Parlamentaria, BCN, "Modificaciones al Sistema Notarial y Registral, Boletín N° 12.092-07" (agosto 2025). Disponible en bcn.cl.

⁶ Ley N° 21.582 (D.O. 2023). Texto disponible en bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1194043.

⁷ Ley N° 21.582, artículo 1°.

⁸ Ley N° 21.582, en relación con el artículo 162 de la Ley General de Urbanismo y Construcción.

⁹ Ley N° 21.582, en relación con el artículo 22 del Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834) y el artículo 20 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (Ley N° 18.883).

¹⁰ Ley N° 21.582, en relación con el artículo 28 de la Ley N° 19.542 (Sector Portuario) y las normas sobre el Consejo Nacional de Pesca.

¹¹ Ley N° 21.582, en relación con el artículo 169 de la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios, el artículo 204 de la Ordenanza de Aduanas y el artículo 22 de la Ley General de Cooperativas.

¹² Ley N° 21.582, en relación con el artículo 27 de la Ley N° 20.019.

¹³ Boletín de Derecho UC N° 5, Edición especial (julio 2025), "Reforma al Sistema Registral y Notarial". Disponible en reformasalajusticia.uc.cl.

¹⁴ Ley N° 21.772, artículo 1° (D.O. 1 de octubre de 2025).

¹⁵ Alcalde Silva, Jaime, op. cit. nota 2.

¹⁶ Ley N° 21.772, modificaciones a los artículos 401, 401 bis, 404, 409, 409 ter, 439 bis y 439 ter del Código Orgánico de Tribunales.

¹⁷ Ley N° 21.772, modificaciones a los artículos 353 bis, 482 ter y 482 quater del Código Orgánico de Tribunales.

¹⁸ BCN, Asesoría Técnica Parlamentaria, op. cit. nota 5; Boletín de Derecho UC N° 5, op. cit. nota 13.

¹⁹ Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile, op. cit. nota 4.

²⁰ Sin perjuicio de eventuales dictámenes de la Contraloría General de la República sobre la implementación de la reforma, aún no emitidos al momento de cierre de este artículo.

Este artículo tiene fines informativos. Para asesoría jurídica específica, consulte con un abogado.