Independencia de Responsabilidades: El derecho a reincorporación si el funcionario es absuelto en la justicia penal

Existe un mito recurrente y peligroso entre los servidores públicos: la falsa creencia de que, si un funcionario es absuelto de un delito en un juicio penal, automáticamente quedará liberado del sumario administrativo o recuperará inmediatamente su empleo si fue destituido.¹ Sin embargo, en el Derecho Administrativo rige la regla general inversa, conocida como el principio de independencia de las responsabilidades.²

No obstante, la ley contempla un "escudo salvavidas" excepcional y extremo. A continuación, analizaremos cómo funciona la separación entre la sanción administrativa y la penal, y explicaremos en qué casos muy específicos el artículo 119 de la Ley N° 18.883 (Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) obliga al Estado a reincorporar al funcionario destituido y a pagarle retroactivamente las remuneraciones del tiempo que estuvo alejado.³

1. La regla general: El principio de independencia de las responsabilidades

Para comprender la protección estatutaria, primero se debe entender la regla que rige al Estado. El artículo 119 de la Ley N° 18.883 y el artículo 18 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE) consagran expresamente que la responsabilidad administrativa es totalmente independiente de la responsabilidad civil y penal.⁴

Esto significa que un funcionario puede ser investigado por el Ministerio Público y ser absuelto o sobreseído por un juez de garantía, pero, al mismo tiempo, ser destituido por la Administración mediante un sumario. ¿Por qué ocurre esto? La doctrina y la jurisprudencia contralora explican que ambas vías persiguen fines distintos y tutelan bienes jurídicos diferentes. Mientras el proceso penal castiga la comisión de un delito tipificado en la ley (ej. fraude), el sumario administrativo sanciona la infracción a las obligaciones funcionarias y el quebrantamiento de la probidad administrativa, lo cual se evalúa con estándares de apreciación y pruebas distintas a las del proceso criminal.⁵

2. La gran excepción: Destitución exclusiva por hechos constitutivos de delito

A pesar de la separación estricta de las responsabilidades, el legislador previó una situación de extrema injusticia: ¿Qué pasa si la Administración destituye a un funcionario única y exclusivamente porque lo acusó de cometer un delito, y luego la justicia penal declara formalmente que ese delito nunca existió?

Para corregir esta aberración, el inciso primero del artículo 119 de la Ley N° 18.883 consagra una excepción obligatoria al principio de independencia. Para que este derecho de reincorporación opere a favor del exfuncionario, deben cumplirse tres requisitos copulativos e ineludibles:⁶

1. Que el funcionario haya sido sancionado con la medida disciplinaria de destitución.

2. Que dicha destitución se haya fundamentado como consecuencia exclusiva de hechos que revisten caracteres de delito.

3. Que en el proceso criminal seguido en su contra hubiere sido absuelto o sobreseído definitivamente por no constituir delito los hechos denunciados.

Si se cumplen estas tres condiciones, el fundamento lógico y jurídico del acto sancionatorio se desmorona. En este escenario, la Administración no tiene margen de discrecionalidad: el funcionario deberá ser reincorporado a la institución en el cargo que desempeñaba a la fecha de la destitución o en otro de igual jerarquía.⁷

3. Efectos protectores: Reincorporación, derechos retroactivos e indemnización

La aplicación de esta garantía legal genera efectos inmediatos orientados a reparar íntegramente el daño causado al servidor público injustamente destituido:

• Restitución integral de derechos: Al ser reincorporado, la ley dispone que el funcionario conservará todos sus derechos y beneficios legales y previsionales, exactamente como si hubiere estado en actividad ininterrumpidamente durante todo el tiempo que duró su destitución.⁸

• La indemnización sustitutiva de tres años: Si, por razones de fuerza mayor o reestructuraciones, a la Administración no le fuere posible llevar a la práctica la reincorporación dentro del plazo de seis meses (contado desde la absolución administrativa), el legislador otorgó al empleado un potente derecho económico. Podrá exigir, como única indemnización por los daños irrogados, el pago de la remuneración que le habría correspondido percibir en su cargo durante el tiempo que hubiere permanecido alejado, con un límite máximo de hasta tres años. Esta suma debe pagarse de una sola vez y debidamente reajustada.⁹

4. Precauciones estratégicas: El límite del "sobreseimiento por otros motivos"

Es vital que la defensa técnica del funcionario sea cautelosa. La jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha sido muy estricta: si la destitución se fundó no sólo en el delito, sino también en faltas puramente administrativas (por ejemplo, negligencia grave en el control de documentos o trato descortés con los usuarios), la reincorporación automática no procede, pues el castigo no se debió "exclusivamente" al hecho delictual.¹⁰

Asimismo, si el funcionario es sobreseído penalmente por falta de pruebas, o se aplica el principio de oportunidad, la ley no impone la reincorporación forzosa. En estos "demás casos" de sentencias absolutorias, el artículo 119 le otorga al afectado el derecho a pedir la reapertura del sumario administrativo, quedando a criterio de la autoridad ponderar si los nuevos antecedentes ameritan o no absolverlo en la vía disciplinaria.¹¹

Conclusión

El principio de independencia de responsabilidades otorga a la Administración un amplio poder para depurar sus filas, pero este poder encuentra un freno absoluto cuando la destitución choca contra la inocencia decretada en sede penal bajo la figura de "inexistencia del delito". Conocer las exigencias del artículo 119 es la última y más importante barrera de defensa para recuperar la honra, el trabajo y el patrimonio de un servidor público.

En aguilaycia.cl, somos especialistas en Derecho Administrativo Sancionador, litigación pública y defensa de funcionarios del Estado y municipalidades. Si usted enfrenta un sumario administrativo derivado de una imputación penal, o si ha sido absuelto en tribunales y la Administración le niega la reincorporación a su cargo, contáctenos. Le brindaremos la asesoría estratégica indispensable para exigir el respeto a sus derechos estatutarios, el pago de sus remuneraciones retroactivas o la indemnización legal que le corresponde.

Notas y Referencias

1. Sobre la noción dogmática de que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal, si bien emanan de un mismo ius puniendi estatal, se aplican de manera separada e independiente, véase el análisis en: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, 2ª edición, Editorial Abeledo Perrot / LegalPublishing, Santiago, 2010, pp. 338 y ss.

2. Sobre el "Principio de independencia de las responsabilidades", que establece la autonomía del ilícito administrativo frente a la apreciación de la magistratura penal, véase el desarrollo del autor: Celis Danzinger, Gabriel, Los principios jurídicos de la responsabilidad disciplinaria en la jurisprudencia contralora, p. 453.

3. Sobre la regulación estatutaria de la reincorporación contemplada en el artículo 119 de la Ley N° 18.883 (y su símil en el artículo 120 de la Ley N° 18.834), véase la obra sistematizada: Álvarez Leiva, Olga; Correa Gregoire, Graciela; Fernández Richard, José; Rojas Ríos, César; y Yáñez Pol, Oscar, Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, editado por Andrés Chacón Romero, Escuela de Gobierno Local, Santiago.

4. Sobre el artículo 18 de la Ley N° 18.575 (LOCBGAE) y su consagración general del principio de separación de la responsabilidad administrativa respecto de la civil y penal, consúltese la doctrina de: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 453.

5. Sobre la fundamentación de que los ilícitos administrativos y penales obedecen a motivaciones, propósitos y bienes jurídicos disímiles, justificando que una condena, absolución o el archivo provisional no excluyan la sanción administrativa, véase la jurisprudencia contralora (ej. Dictámenes N°s. 33.896/2009 y 15.587/1999) analizada por: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 454.

6. Sobre la configuración jurídica de la excepción obligatoria que rompe el principio de independencia y los tres requisitos copulativos que deben darse en la destitución, véase el desarrollo en: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 454 y 455.

7. Sobre la obligación inmediata de la repartición administrativa de disponer la absolución y dejar sin efecto el acto sancionatorio primitivo por una cuestión de "unidad lógica" del ordenamiento, véase la cita al autor argentino Miguel Marienhoff en: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 455.

8. Sobre los efectos jurídicos del artículo 119 de la Ley N° 18.883 orientados a restablecer la plenitud de los beneficios legales y previsionales del empleado reincorporado, consúltese la obra: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

9. Sobre el derecho sustitutivo de indemnización en un plazo máximo de seis meses y el tope de tres años de pago de remuneraciones en la Administración civil, véase: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 455 y 456.

10. Sobre el criterio estricto de la Contraloría (ej. Dictámenes N°s. 29.915/2009 y 43.575/2011) en el sentido de que si la destitución se fundamentó en el delito y además en actos paralelos de infracción a los deberes funcionarios, no opera el beneficio de reincorporación obligatoria del artículo 119 de la Ley N° 18.883, véase la sistematización en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

11. Sobre la diferencia procesal entre la absolución por no constituir delito y los "demás casos" de sobreseimiento (como la falta de participación o pruebas), que no confieren reincorporación inmediata sino el derecho optativo de pedir la reapertura del sumario, quedando la absolución entregada a la ponderación facultativa de la autoridad, véase el análisis de: Celis Danzinger, Gabriel, ob. cit., p. 455.