1. Introducción:
Definición del Principio de la Legítima Confianza en la Administración Pública Chilena: El principio de la legítima confianza, fundamental en el derecho administrativo chileno, salvaguarda las expectativas razonables que los individuos desarrollan a partir de las actuaciones o declaraciones consistentes de la administración pública (1). Este principio exige que el Estado actúe de manera predecible y coherente, evitando cambios súbitos e injustificados en sus políticas o prácticas que puedan afectar negativamente a quienes han confiado en su conducta previa. Este principio se encuentra intrínsecamente ligado a los pilares del ordenamiento jurídico: la buena fe y la seguridad jurídica (1). La buena fe impone a la administración el deber de actuar con honestidad y lealtad en sus tratos con los ciudadanos, mientras que la seguridad jurídica busca asegurar un marco legal estable y previsible, permitiendo a las personas conocer sus derechos y obligaciones. La legítima confianza se erige sobre estos principios, protegiendo las expectativas que surgen del comportamiento pasado de la administración. La esencia de este principio radica en que los ciudadanos deben poder confiar en que la administración no modificará arbitrariamente sus decisiones o prácticas, especialmente cuando estos cambios impactan situaciones o expectativas ya establecidas (1). Esta protección se extiende a los casos donde la conducta previa de la administración ha generado una creencia razonable en la continuidad de un estado de cosas particular. Un aspecto crucial de este principio es su función como límite al poder discrecional del Estado, impidiendo que la administración actúe de forma inconsistente o caprichosa cuando tales acciones socavan la confianza razonable que los individuos han depositado en ella (1). Sin este principio, la relación entre el Estado y sus ciudadanos se caracterizaría por la incertidumbre y la falta de fiabilidad en las acciones administrativas, lo que podría conducir a resultados injustos y a una pérdida de confianza en las instituciones públicas. La aplicación de este principio se vuelve especialmente relevante en el contexto de interacciones continuas o repetidas con la administración, como la renovación periódica de contratos de trabajo para empleados del sector público (1). En estos escenarios, la pauta constante de comportamiento administrativo a lo largo del tiempo puede generar expectativas sólidas y legítimas de continuidad, convirtiendo al principio de la legítima confianza en una salvaguardia vital contra cambios abruptos en la situación laboral.
Contexto del Personal a Contrata y Código del Trabajo en la Administración Pública: En el ámbito de la administración pública chilena, se distingue entre el personal contratado "a contrata" y aquellos que podrían estar comprendidos bajo las normativas del Código del Trabajo. El personal "a contrata" se rige principalmente por el Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834), que establece los términos y condiciones de su empleo, caracterizado generalmente por contratos temporales que expiran el 31 de diciembre de cada año (6). Sin embargo, el panorama legal también incluye a individuos que prestan servicios en el sector público bajo modalidades contractuales diferentes, como los contratos "a honorarios" (por prestación de servicios). Aunque tradicionalmente se consideraban fuera del ámbito del derecho laboral, la jurisprudencia ha evolucionado para reconocer que si estas relaciones presentan elementos de subordinación y dependencia con la entidad empleadora, propios de una relación laboral según el artículo 7 del Código del Trabajo, podrían estar sujetas a las protecciones de esta normativa (19). El marco legal que regula a estas dos categorías de personal ("a contrata" bajo el derecho administrativo y empleados potencialmente cubiertos por el Código del Trabajo) difiere significativamente, lo que a su vez impacta los mecanismos judiciales específicos disponibles para ellos al alegar una vulneración del principio de la legítima confianza. Comprender esta distinción es fundamental para identificar las vías legales de reclamación. La tensión inherente que surge entre la naturaleza temporal de los contratos "a contrata", tal como se definen legalmente, y el potencial de las renovaciones reiteradas para generar expectativas de permanencia, resalta un área clave donde el principio de la legítima confianza se vuelve crucial para proteger los derechos y las expectativas de estos trabajadores del sector público (11). La ley establece un marco de empleo temporal, pero la realidad de la prestación de servicios a largo plazo a través de renovaciones continuas puede generar una creencia razonable en la seguridad laboral, que el principio busca proteger contra la terminación arbitraria.
Propósito y Alcance del Reporte: El propósito principal de este reporte es ofrecer un análisis detallado de los mecanismos judiciales disponibles en Chile para el personal del sector público contratado "a contrata" o potencialmente cubierto por el Código del Trabajo, que deseen iniciar acciones legales cuando consideren que se ha violado el principio de la legítima confianza. El alcance de este reporte abarcará un examen exhaustivo de los tipos específicos de demandas que se pueden presentar, los procedimientos legales aplicables en cada caso, los tipos potenciales de indemnización que pueden reclamar los empleados afectados, y un análisis en profundidad de la legislación relevante, las interpretaciones doctrinales de los estudiosos del derecho, y la jurisprudencia clave de los tribunales chilenos y de la Contraloría General de la República (CGR). En última instancia, este reporte busca servir como guía para profesionales del derecho, funcionarios de la administración pública e individuos que buscan comprender las complejidades legales y los posibles resultados asociados con las reclamaciones de violación de la legítima confianza en el contexto del empleo público en Chile.
2. Marco Legal que Rige a los Empleados del Sector Público en Chile:
Visión General del Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834) y su Aplicación al Personal a Contrata: El Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834) constituye la legislación primordial que regula la relación laboral de los funcionarios dentro de la administración pública chilena. Esto incluye tanto a las personas designadas en cargos permanentes ("de planta") como a aquellos contratados bajo la modalidad "a contrata" (6). El artículo 10 del Estatuto Administrativo aborda específicamente al personal "a contrata", definiendo su empleo como transitorio y estableciendo que sus contratos tendrán una duración máxima hasta el 31 de diciembre de cada año. A menos que se proponga una prórroga con al menos treinta días de anticipación, el empleo termina por el solo ministerio de la ley en esa fecha (6). La ley estipula que los cargos "a contrata" están destinados a cubrir necesidades o contingencias específicas dentro de la función administrativa que no pueden ser satisfechas adecuadamente por el personal de planta (6). Si bien los empleados "a contrata" están sujetos a los derechos y obligaciones generales de los funcionarios públicos, su empleo se caracteriza legalmente por esta transitoriedad inherente. A pesar de la clara definición legal del empleo "a contrata" como temporal bajo el Estatuto Administrativo, la disposición que permite la renovación reiterada de estos contratos constituye una base fundamental para las reclamaciones que invocan el principio de la legítima confianza. La práctica constante de renovar contratos durante períodos prolongados puede llevar a los empleados a esperar razonablemente una continuidad en su empleo, no obstante la fecha de finalización estatutaria. Esta expectativa es precisamente lo que el principio de la legítima confianza busca proteger contra las no renovaciones abruptas e infundadas.
Aplicabilidad del Código del Trabajo a Ciertos Empleados del Sector Público: Como regla general, el Código del Trabajo (Código del Trabajo) en Chile rige las relaciones laborales entre empleadores y empleados en el sector privado. El artículo 1 del Código del Trabajo excluye explícitamente a los funcionarios de la administración centralizada y descentralizada del Estado, del Congreso Nacional y del Poder Judicial, ya que estos se rigen típicamente por regímenes estatutarios específicos, como el Estatuto Administrativo 19. Sin embargo, un desarrollo significativo en la jurisprudencia chilena ha sido el reconocimiento de que las personas contratadas por entidades del sector público bajo la modalidad de "honorarios" pueden, en ciertas circunstancias, ser consideradas empleados cubiertos por el Código del Trabajo. Esto ocurre cuando la naturaleza real de la relación demuestra elementos de subordinación y dependencia con la entidad empleadora, características de una relación laboral según lo define el artículo 7 del Código del Trabajo (19). Además, una modificación legal crucial en 2020 extendió explícitamente el procedimiento de "Tutela Laboral" (Acción de Protección Laboral), establecido en el artículo 485 y siguientes del Código del Trabajo, para incluir a los funcionarios de la administración del Estado, incluidos aquellos contratados "a contrata" (26). Esto significa que incluso el personal "a contrata" ahora puede utilizar este mecanismo judicial específico para reclamar violaciones de sus derechos fundamentales dentro del contexto laboral, incluidos aquellos relacionados con el principio de la legítima confianza. La extensión del procedimiento de "Tutela Laboral" a los funcionarios públicos, incluidos los "a contrata", representa una expansión significativa de sus protecciones legales. Permite a estos empleados invocar directamente el marco del Código del Trabajo para reclamar violaciones de derechos fundamentales derivados de su relación laboral, ofreciendo una vía de recurso potencialmente más sólida que depender únicamente de los recursos del derecho administrativo. Esto es particularmente relevante en los casos en que la no renovación de un contrato se percibe como una infracción de expectativas legítimas y potencialmente otros derechos fundamentales como el derecho al trabajo o la no discriminación.
El Principio de la Legítima Confianza: Base Doctrinal y Legal: El principio de la legítima confianza en el derecho chileno es principalmente una construcción del derecho administrativo, lo que significa que se ha desarrollado y aplicado a través de las interpretaciones de los estudiosos del derecho (doctrina) y las decisiones de los tribunales y órganos administrativos (jurisprudencia), en lugar de estar explícitamente definido y codificado en una ley específica (1). Su base fundamental radica en la necesidad esencial de seguridad y estabilidad en las relaciones jurídicas entre el Estado y los individuos, así como en el principio general de buena fe que debe regir las acciones de la administración pública (1). El principio reconoce que los individuos deben poder confiar en el comportamiento consistente y predecible de las autoridades administrativas. En su esencia, la legítima confianza implica un derecho de los ciudadanos a esperar coherencia y consistencia en las acciones de la administración pública. Cuando la administración establece un patrón particular de conducta o realiza ciertas afirmaciones, los individuos tienen una expectativa legítima de que este patrón continuará, y no deberían verse afectados negativamente por desviaciones súbitas e injustificadas del mismo (1). La Contraloría General de la República (CGR), como el órgano responsable de supervisar la legalidad de los actos administrativos, ha desempeñado históricamente un papel fundamental en el desarrollo inicial y la aplicación del principio de la legítima confianza, particularmente en el contexto de las renovaciones reiteradas de contratos de trabajo para el personal "a contrata" (1). A través de sus numerosos dictámenes (pronunciamientos oficiales), la CGR estableció criterios y estándares para cuándo se podía invocar la legítima confianza en casos de no renovación. El importante papel desempeñado por la Contraloría General de la República al articular y aplicar inicialmente el principio de la legítima confianza, especialmente en relación con los contratos "a contrata", estableció un precedente administrativo crucial. Si bien la CGR ha cambiado recientemente su postura sobre la resolución directa de estas reclamaciones, su jurisprudencia anterior dio forma significativa a la comprensión y aplicación de este principio dentro del sector público chileno y sigue siendo relevante en los procedimientos judiciales.
3. Mecanismos Judiciales para Reclamar la Violación de la Legítima Confianza:
La "Tutela Laboral" (Acción de Protección Laboral):
Fundamentos de la acción: La acción de "Tutela Laboral", establecida en el artículo 485 y siguientes del Código del Trabajo, es un procedimiento judicial diseñado para proteger los derechos fundamentales de los trabajadores dentro del contexto de su relación laboral. Tras la modificación legal de 2020, este procedimiento ahora es explícitamente aplicable a los funcionarios de la administración del Estado, incluidos aquellos contratados "a contrata" (12). Los fundamentos para iniciar una acción de "Tutela Laboral" surgen cuando un empleador (en este caso, una entidad de la administración pública) toma acciones o adopta medidas durante la relación laboral que violan los derechos fundamentales del empleado. Estos derechos fundamentales son aquellos consagrados en la Constitución y protegidos específicamente dentro del ámbito laboral (24). Estos derechos protegidos incluyen, entre otros, el derecho a la vida e integridad física y psíquica, el respeto y protección de la vida privada y la honra, la libertad de conciencia, la libertad de opinión e información, y la libertad de trabajo (24). Los actos de discriminación basados en diversos motivos como raza, sexo, opinión política, etc., también son susceptibles de acción bajo este procedimiento (26). Se considera que una violación de estos derechos ocurre cuando el ejercicio de las facultades legales del empleador limita el pleno ejercicio de los derechos fundamentales del empleado sin justificación suficiente, de manera arbitraria o desproporcionada, o sin respetar el contenido esencial del derecho (26). En el contexto del personal "a contrata", la no renovación de un contrato, particularmente después de una historia de extensiones reiteradas, puede argumentarse como una violación del derecho fundamental al trabajo o como un acto arbitrario que infringe otros derechos fundamentales, especialmente si la no renovación incumple una expectativa legítima de empleo continuo fomentada por la conducta previa de la administración. Esta conexión entre la violación de la legítima confianza y la infracción de derechos fundamentales constituye una base clave para interponer una acción de "Tutela Laboral".
Procedimiento y tribunales competentes: Una acción de "Tutela Laboral" debe presentarse ante los Juzgados del Trabajo, que tienen competencia en asuntos laborales (12). El procedimiento específico se detalla en el artículo 485 y siguientes del Código del Trabajo (26). Es un procedimiento sumario diseñado para proporcionar una resolución rápida a las reclamaciones de violaciones de derechos fundamentales. Existen plazos estrictos para la presentación de esta acción. Generalmente, la demanda debe presentarse dentro de los 60 días hábiles siguientes a la fecha en que ocurrió la violación de derechos (en el caso de la no renovación, esta sería típicamente la fecha en que se notificó al empleado). Este plazo puede suspenderse si el empleado presenta primero una reclamación administrativa ante la Inspección del Trabajo; sin embargo, el plazo total para presentar la demanda en el tribunal no puede exceder los 90 días hábiles desde la fecha de la violación (29). Es obligatorio que el demandante esté representado por un abogado para presentar y proseguir una acción de "Tutela Laboral" en los tribunales (34). Los plazos legales relativamente cortos para iniciar una acción de "Tutela Laboral" resaltan la importancia de buscar asesoramiento y representación legal de inmediato tan pronto como un empleado "a contrata" considere que su contrato no ha sido renovado injustamente en violación de la legítima confianza y sus derechos fundamentales. No cumplir con estos plazos probablemente resultaría en la exclusión de esta vía legal particular para buscar reparación.
Relevancia de la legítima confianza en esta acción:
El principio de la legítima confianza es altamente relevante en las acciones de "Tutela Laboral" interpuestas por personal "a contrata" cuyos contratos no han sido renovados. Los empleados pueden argumentar que la renovación reiterada de sus contratos durante un período significativo creó una expectativa legítima de empleo continuo. La decisión posterior de no renovar, particularmente si carece de justificación adecuada o debido proceso, puede enmarcarse como un acto arbitrario que viola sus derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o el principio de no discriminación (12). La jurisprudencia, particularmente de la Corte Suprema, ha establecido un elemento temporal para la constitución de la legítima confianza en estos casos. Si bien la Contraloría General de la República consideró previamente suficientes dos renovaciones anuales consecutivas, la Corte Suprema ha establecido más recientemente un estándar de un mínimo de cinco años de servicio continuo bajo contratos "a contrata" para que la legítima confianza se reconozca típicamente (4). La divergencia en los criterios temporales para establecer la legítima confianza –el antiguo énfasis de la Contraloría en dos renovaciones versus el enfoque actual de la Corte Suprema en cinco años de servicio– resalta un punto crítico de controversia e incertidumbre legal que puede afectar significativamente el éxito de una reclamación de "Tutela Laboral". Los demandantes con menos de cinco años de servicio pueden enfrentar una mayor carga de prueba para demostrar una violación de sus derechos fundamentales basada en la legítima confianza, especialmente a la luz del estándar prevaleciente de la Corte Suprema.
La "Acción de Protección" (Recurso de Protección):
Fundamentos de la acción: La "Acción de Protección" es un recurso constitucional disponible según el artículo 20 de la Constitución Política de Chile (38). Puede ser invocado por cualquier persona que, debido a actos u omisiones arbitrarios o ilegales de autoridades públicas, sufra privación, perturbación o amenaza en el ejercicio legítimo de ciertos derechos fundamentales garantizados en el artículo 19 de la Constitución (38). En el contexto de un empleado del sector público cuyo contrato "a contrata" no es renovado, los derechos constitucionales relevantes que podrían argumentarse como violados incluyen el derecho a la igualdad ante la ley (artículo 19 N° 2), el derecho al trabajo y su libre elección (artículo 19 N° 16), y el derecho a no ser discriminado arbitrariamente (artículo 19 N° 2) (40). El objetivo principal de esta acción es que la Corte de Apelaciones ordene todas las medidas necesarias para restablecer el derecho violado y asegurar su protección. Esto puede incluir órdenes para cesar la conducta infractora o para tomar medidas específicas para remediar la situación (40). Si la no renovación de un contrato "a contrata", particularmente después de un período de renovaciones reiteradas, se considera un acto arbitrario o ilegal que viola la legítima confianza del empleado y, en consecuencia, infringe su derecho constitucional al trabajo o constituye discriminación arbitraria, una "Acción de Protección" puede ser una herramienta legal poderosa para impugnar la decisión administrativa.
Procedimiento y tribunales competentes: Una "Acción de Protección" debe presentarse ante la Corte de Apelaciones (Corte de Apelaciones) en cuya jurisdicción ocurrió el acto u omisión que causó la violación. En casos de no renovación de un contrato del sector público, este sería típicamente la Corte de Apelaciones en la región donde se encuentra el órgano administrativo empleador (38). El plazo para presentar esta acción es muy estricto: 30 días corridos desde la fecha en que ocurrió el acto o amenaza, o desde la fecha en que la persona afectada tuvo conocimiento de ello. Este plazo incluye fines de semana y feriados (40). El recurso de protección debe presentarse por escrito y debe identificar clara y específicamente el acto u omisión arbitrario o ilegal que se impugna, así como los derechos constitucionales que se alegan haber sido violados como consecuencia (40). Si bien no es legalmente obligatorio contar con un abogado para presentar una "Acción de Protección", es altamente recomendable buscar representación legal de un abogado con experiencia en derecho constitucional y asuntos administrativos al presentar este recurso. Los argumentos legales en estos casos pueden ser complejos y requieren una comprensión profunda de los principios y la jurisprudencia constitucionales (40). El plazo significativamente más corto para presentar una "Acción de Protección" en comparación con una acción de "Tutela Laboral" subraya la necesidad de una evaluación y acción inmediatas si un empleado "a contrata" cree que su no renovación viola sus derechos constitucionales y el principio de la legítima confianza. La urgencia refleja la gravedad constitucional de los derechos que se protegen.
La legítima confianza como principio constitucional protegido: Si bien el principio de la legítima confianza no está explícitamente enumerado en el artículo 19 de la Constitución, su violación puede argumentarse como conducente a la infracción de derechos protegidos constitucionalmente. Por ejemplo, la no renovación arbitraria de un contrato después de renovaciones reiteradas, incumpliendo las expectativas legítimas del empleado, puede argumentarse como una violación del derecho al trabajo (artículo 19 N° 16) o como un acto arbitrario que viola el principio de igualdad ante la ley (artículo 19 N° 2) (40). La Corte Suprema, en numerosos casos relacionados con la no renovación de contratos "a contrata", ha reconocido y aplicado el principio de la legítima confianza dentro del marco de la resolución de los Recursos de Protección interpuestos por los empleados afectados (6). Este reconocimiento judicial al más alto nivel afirma la relevancia constitucional del principio en la protección de las expectativas legítimas de los trabajadores del sector público. La aplicación constante del principio de la legítima confianza por la Corte Suprema en los casos de "Acción de Protección" demuestra su papel establecido como un estándar reconocido judicialmente para evaluar la legalidad y la arbitrariedad de las decisiones administrativas que afectan el empleo del personal "a contrata", proporcionando así una vía para la protección constitucional de sus expectativas razonables.
Otras Posibles Acciones Legales:
Recurso Contencioso-Administrativo: Esta vía legal generalmente está disponible para impugnar la legalidad de los actos administrativos emitidos por los órganos de la administración pública, como un decreto o resolución que formalmente decide no renovar un contrato "a contrata" (42). Los motivos de apelación suelen incluir alegaciones de que el acto administrativo es contrario a la ley o los reglamentos. El procedimiento específico para presentar un recurso contencioso-administrativo, así como el tribunal competente (que suele ser la Corte de Apelaciones en la jurisdicción pertinente en primera instancia), están determinados por el marco legal específico que rige al órgano administrativo que emitió el acto. No existe un procedimiento único y unificado para todas las apelaciones contencioso-administrativas en Chile. Los plazos para la presentación de estos recursos suelen ser breves, a menudo oscilando entre 10 y 15 días hábiles a partir de la fecha en que se notifica el acto administrativo a la parte afectada (42). Si bien el principio de la legítima confianza podría potencialmente argumentarse como un fundamento para afirmar la ilegalidad del acto administrativo (es decir, alegando que la no renovación viola una expectativa legítima creada por la conducta previa de la administración, lo que hace que el acto sea ilegal), esta vía legal podría ser menos directa y menos centrada en las violaciones de derechos fundamentales en comparación con las acciones de "Tutela Laboral" o "Acción de Protección". Estas dos últimas están específicamente diseñadas para abordar las infracciones de derechos, lo que las hace potencialmente más adecuadas para las reclamaciones centradas en la violación de expectativas legítimas en el contexto laboral. Aunque el recurso contencioso-administrativo ofrece un mecanismo para impugnar la legalidad de las decisiones administrativas, su enfoque principal en el cumplimiento de las normas y reglamentos legales, en lugar de la protección directa de los derechos fundamentales o constitucionales, podría hacerlo una vía menos utilizada o menos efectiva para el personal "a contrata" que busca reparación por una violación de la legítima confianza en el contexto de la no renovación de un contrato. Las acciones de "Tutela Laboral" y "Acción de Protección" generalmente están mejor adaptadas para abordar las reclamaciones que involucran la infracción de derechos derivados de la relación laboral.
4. Procedimiento para Iniciar la Acción Legal:
"Tutela Laboral":
Presentación de la Demanda: La acción legal debe iniciarse presentando una demanda escrita ante el Juzgado del Trabajo que tenga jurisdicción sobre el lugar donde el empleado prestó sus servicios. La demanda debe indicar claramente los derechos fundamentales que supuestamente fueron violados y cómo las acciones del empleador (la no renovación del contrato) constituyeron esta violación.
Plazos: Como se mencionó anteriormente, el plazo para presentar una demanda de "Tutela Laboral" es generalmente de 60 días hábiles a partir de la fecha del acto que causó la violación (típicamente la notificación de la no renovación). Es crucial tener en cuenta que este plazo puede suspenderse si el empleado presenta primero una reclamación ante la Inspección del Trabajo. Sin embargo, incluso con esta suspensión, el tiempo total transcurrido entre la violación y la presentación de la demanda judicial no puede exceder los 90 días hábiles (29).
Documentación Requerida: Para respaldar la demanda, el empleado debe reunir y presentar la documentación relevante junto con la demanda. Esto generalmente incluye una copia del contrato de trabajo (si está disponible), la notificación oficial de no renovación (carta de despido o similar), cualquier registro o evidencia de renovaciones de contrato anteriores, cualquier evaluación de desempeño u otros documentos que puedan respaldar la existencia de una expectativa legítima de empleo continuo, y cualquier evidencia que demuestre cómo la no renovación violó sus derechos fundamentales (35).
Representación Legal: Es un requisito legal estar representado por un abogado para presentar y proseguir una acción de "Tutela Laboral" en los Juzgados del Trabajo (34). El abogado redactará la demanda, presentará los argumentos legales y representará al empleado durante todo el proceso judicial.
"Acción de Protección":
Presentación del Recurso: La "Acción de Protección" se inicia presentando una solicitud escrita (recurso de protección) ante la Corte de Apelaciones del distrito judicial donde se encuentra el órgano administrativo que tomó la decisión de no renovar el contrato. El recurso debe identificar claramente el acto u omisión específico que se impugna (la decisión de no renovación), los derechos constitucionales que se alegan haber sido violados como resultado, y las razones por las cuales el acto u omisión se considera arbitrario o ilegal.
Plazos: El plazo para presentar un "Recurso de Protección" es muy estricto: 30 días corridos desde la fecha en que ocurrió el acto u omisión o desde la fecha en que la persona afectada tuvo conocimiento de ello. Este plazo incluye todos los días, no solo los días hábiles (40).
Documentación Requerida: La solicitud debe ir acompañada de toda la documentación relevante que respalde las alegaciones formuladas. Esto incluye una copia del acto administrativo de no renovación, cualquier evidencia de renovaciones de contrato anteriores y cualquier documentación que demuestre cómo la no renovación violó los derechos constitucionales del empleado y el principio de la legítima confianza.
Representación Legal: Si bien no es legalmente obligatorio, es altamente recomendable buscar representación legal de un abogado con experiencia en derecho constitucional y asuntos administrativos al presentar un "Recurso de Protección". Los argumentos legales en estos casos pueden ser complejos y requieren una comprensión profunda de los principios y la jurisprudencia constitucionales (40).
Recurso Contencioso-Administrativo:
Presentación del Recurso: El procedimiento para iniciar un recurso contencioso-administrativo está regido por el marco legal específico aplicable al órgano administrativo que emitió la decisión. Generalmente, implica presentar una apelación escrita ante la Corte de Apelaciones pertinente dentro del plazo legal, que suele ser breve (por ejemplo, 10-15 días hábiles) a partir de la fecha de notificación del acto administrativo (42).
Documentación Requerida: La apelación debe incluir una copia del acto administrativo que se impugna (el decreto o resolución de no renovación), evidencia que demuestre la legitimación activa del apelante y el daño causado por el acto, y argumentos legales detallados que expliquen por qué el acto se considera ilegal. Estos argumentos podrían incluir la afirmación de que la no renovación violó el principio de la legítima confianza.
Representación Legal: Por lo general, es necesario estar representado por un abogado para presentar y proseguir un recurso contencioso-administrativo.
5. Tipos de Indemnización por Violación de la Legítima Confianza:
Indemnización por Despido (si aplica):
Si un tribunal, particularmente en una acción de "Tutela Laboral", determina que la no renovación de un contrato "a contrata", en violación de la legítima confianza, también constituye un despido injustificado que infringe los derechos fundamentales del empleado, tiene la facultad de ordenar a la administración pública el pago de indemnizaciones análogas a las previstas en el Código del Trabajo para los empleados del sector privado (19). Esto puede ocurrir a pesar de que el personal "a contrata" se rige formalmente por el Estatuto Administrativo, que no suele prever estos tipos específicos de indemnizaciones por despido.
Estas posibles indemnizaciones incluyen:
Indemnización sustitutiva del aviso previo: Pago equivalente a un mes de remuneración, otorgado cuando el empleador termina el contrato sin dar el aviso previo de 30 días requerido por ley (19).
Indemnización por años de servicio: Pago de indemnización basado en la antigüedad del empleado con el empleador. Según el Código del Trabajo, equivale a un mes de remuneración por cada año de servicio, con un límite máximo de 11 años. Aunque no es un derecho estándar para el personal "a contrata" bajo el derecho administrativo, los tribunales pueden otorgarlo en casos de violación de derechos fundamentales (19).
Recargo legal: Si el tribunal considera que el despido (no renovación) fue injustificado o constituyó una violación de derechos fundamentales, también puede ordenar al empleador el pago de un recargo legal sobre la "indemnización por años de servicio". El monto de este recargo varía según los motivos específicos de la decisión del tribunal y puede ser del 30%, 50%, 80% o incluso el 100% de la indemnización base (19).
La posibilidad de que un tribunal otorgue indemnizaciones por despido basadas en el Código del Trabajo a empleados "a contrata" que reclaman con éxito una violación de la legítima confianza y los derechos fundamentales subraya la disposición del poder judicial a extender las protecciones más allá de la letra estricta del derecho administrativo en casos de infracciones de derechos. Esto resalta el potencial de una compensación económica significativa en reclamaciones exitosas.
Indemnización por Daños (Moral y Material):
En las acciones de "Tutela Laboral", los Juzgados del Trabajo tienen la facultad de ordenar al empleador (la entidad de la administración pública) que indemnice al empleado por los daños morales (daño moral) y materiales (daño material) sufridos como consecuencia directa de la violación de sus derechos fundamentales (12).
Los daños morales tienen como objetivo compensar al empleado por el daño no económico que ha experimentado, como angustia emocional, ansiedad, daño a su reputación y otras formas de sufrimiento personal causadas por la no renovación de su contrato en violación de la legítima confianza.
Los daños materiales buscan cubrir cualquier pérdida financiera directa incurrida por el empleado como resultado de la no renovación, como la pérdida de ingresos desde la fecha de terminación hasta que encuentre un nuevo empleo.
El monto específico de la indemnización otorgada tanto por daños morales como materiales es determinado por el juez en función de las circunstancias individuales del caso, las pruebas presentadas por el empleado y la evaluación del daño sufrido por el juez (12).
La disponibilidad de una indemnización por daños morales en los casos de "Tutela Laboral" es particularmente significativa para los empleados que han experimentado angustia emocional y daño reputacional debido a una no renovación que incumplió sus expectativas legítimas de empleo continuo. Esto reconoce el impacto no económico de tales acciones y proporciona un medio para buscar reparación por estos daños intangibles.
Potencial de Reincorporación:
En los casos en que se constata una violación de la legítima confianza, particularmente en los procedimientos de "Acción de Protección", la Corte de Apelaciones tiene la facultad de ordenar la reincorporación del empleado a su puesto anterior dentro de la administración pública (10). La reincorporación es un remedio directo destinado a restaurar al empleado a la situación laboral en la que se encontraba antes de que ocurriera el acto arbitrario o ilegal de no renovación.
La posibilidad de que un tribunal ordene la reincorporación subraya la importancia del principio de la legítima confianza en la protección del derecho al trabajo y en la garantía de que las entidades de la administración pública no actúen arbitrariamente en sus decisiones de empleo, especialmente cuando el personal "a contrata" con larga trayectoria ha desarrollado expectativas razonables de empleo continuo.
El potencial de la reincorporación como remedio en los casos en que se ha violado la legítima confianza resalta el compromiso del poder judicial de garantizar la protección efectiva del derecho al trabajo y de prevenir despidos arbitrarios en el sector público. Este remedio aborda directamente la queja principal del empleado que ha sido privado injustamente de su puesto.
6. Análisis de Legislación, Doctrina y Jurisprudencia:
Artículos Legislativos Clave:
Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834):
Artículo 10: Este es un artículo fundamental, ya que define explícitamente la naturaleza y duración del empleo "a contrata" en el sector público, estableciendo su carácter temporal y la regla general de terminación el 31 de diciembre, a menos que se proponga una renovación (6). La comprensión de este artículo es crucial, ya que establece el marco legal inicial contra el cual a menudo se evalúan las reclamaciones de legítima confianza.
Código del Trabajo:
Artículo 485 y siguientes: Esta sección del Código del Trabajo establece el procedimiento de "Tutela Laboral", que, según la enmienda, ahora se aplica a los funcionarios de la administración pública, incluidos los "a contrata", permitiéndoles reclamar violaciones de sus derechos fundamentales derivados de la relación laboral (12)
Esta extensión legislativa es vital para proporcionar un mecanismo judicial específico para este tipo de reclamaciones.
Artículo 168: Este artículo describe los recargos legales que se pueden aplicar a la "indemnización por años de servicio" estándar cuando un empleador termina un contrato de trabajo sin justa causa o en violación de los requisitos legales. Si bien se aplica principalmente a los empleados regidos por el Código del Trabajo, los tribunales pueden recurrir a estos principios al otorgar una compensación en los casos de "Tutela Laboral" que involucran a empleados del sector público donde se han violado derechos fundamentales (19).
La tensión legal entre el artículo 10 del Estatuto Administrativo, que enfatiza la naturaleza temporal del empleo "a contrata", y las disposiciones de "Tutela Laboral" del Código del Trabajo, que permiten reclamaciones por violaciones de derechos fundamentales en el contexto laboral, constituye el eje central en torno al cual giran muchas disputas legales con respecto a la violación de la legítima confianza para los trabajadores públicos contratados. Los demandantes a menudo argumentan que, a pesar de la naturaleza legalmente temporal de sus contratos, las renovaciones reiteradas crearon una expectativa legítima de empleo continuo, y la posterior no renovación, particularmente si se percibe como arbitraria o carente de debido proceso, constituye una violación de sus derechos fundamentales protegidos por el marco de "Tutela Laboral".
Interpretaciones Doctrinales:
Jorge Bermúdez Soto: Un destacado académico chileno del derecho administrativo, la definición del profesor Bermúdez Soto de la legítima confianza como la protección que el juez debe brindar al ciudadano frente a la administración pública que ha actuado de manera consistente ha sido muy influyente, particularmente en la configuración de la jurisprudencia de la Contraloría General de la República sobre este asunto (11). Su trabajo enfatizó la importancia de proteger las expectativas que surgen de las prácticas establecidas de la administración.
Raúl Letelier: En sus escritos, Letelier ha explorado la posibilidad de abordar situaciones en las que se ha defraudado la legítima confianza a través de la responsabilidad extracontractual del Estado (1). Esta perspectiva sugiere que el Estado podría ser considerado responsable de los daños causados por acciones que violan las expectativas legítimas, incluso si esas acciones no son estrictamente ilegales.
Javier Millar Silva: Millar ha argumentado que el principio de la legítima confianza actúa como una limitación al poder de la administración para invalidar sus propios actos (potestad invalidatoria), extendiéndose más allá de la protección de los derechos adquiridos para abarcar también las meras expectativas que han sido legítimamente fomentadas por la conducta de la administración (1).
Las interpretaciones proporcionadas por académicos del derecho chileno como Bermúdez Soto, Letelier y Millar demuestran la evolución del principio de la legítima confianza desde un concepto general de buena fe y seguridad jurídica hasta una herramienta más específica para salvaguardar las expectativas razonables de los individuos en sus interacciones con la administración pública, particularmente en el contexto de relaciones laborales continuas que se han caracterizado por prácticas de renovación consistentes. Estos análisis doctrinales proporcionan los fundamentos teóricos para los argumentos legales presentados en los tribunales cuando los empleados "a contrata" reclaman una violación de su legítima confianza.
Resoluciones Jurisprudenciales Clave:
Contraloría General de la República (CGR): Históricamente, la CGR desempeñó un papel significativo en el desarrollo de la aplicación del principio de la legítima confianza al personal "a contrata". A través de numerosos dictámenes emitidos principalmente entre 2016 y 2021, la CGR estableció el criterio de que al menos dos renovaciones anuales consecutivas de un contrato "a contrata" generalmente generarían una legítima confianza en el empleado de que su contrato continuaría renovándose. Esta jurisprudencia requería que la administración emitiera un acto administrativo debidamente fundado que explicara las razones de la no renovación en tales casos (Dictámenes de 2016, 2017, 2018, 2021 -1). Sin embargo, en un cambio reciente y significativo, la CGR emitió el Dictamen N° E561358/2024, anunciando que ahora se abstendría de emitir pronunciamientos sobre reclamaciones relacionadas con la no renovación de contratos "a contrata" basadas en la legítima confianza, citando la naturaleza litigiosa de estos asuntos e indicando que deberían ser resueltos por los tribunales judiciales (8).
Corte Suprema: Si bien inicialmente hubo cierta alineación con el criterio de 2 años de la CGR, la Corte Suprema ha consolidado más recientemente su jurisprudencia, estableciendo un estándar de un mínimo de cinco años de servicio consecutivo bajo contratos "a contrata" como generalmente necesario para establecer una legítima confianza en la continuidad del empleo (Fallos de 2022-2023 -4). La Corte Suprema también ha sostenido consistentemente que incluso en el caso del personal "a contrata", el acto administrativo que termina su empleo (ya sea por no renovación o terminación anticipada) debe estar debidamente fundado, proporcionando razones claras para la decisión (18).
Cortes de Apelaciones: Las Cortes de Apelaciones han conocido numerosos casos de "Acción de Protección" relacionados con la no renovación de contratos "a contrata" donde se invoca el principio de la legítima confianza. La aplicación del principio en este nivel a veces ha reflejado el antiguo criterio de 2 años de la CGR y otras veces el estándar más estricto de 5 años de la Corte Suprema (14). Los resultados de estos casos a menudo dependen de las circunstancias fácticas específicas y los argumentos legales presentados.
El cambio reciente y significativo en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, donde ahora difiere la resolución de las reclamaciones de legítima confianza en los casos de no renovación de contratos "a contrata" a los tribunales judiciales, junto con el criterio establecido por la Corte Suprema de un mínimo de cinco años de servicio consecutivo para reconocer la legítima confianza, crea un panorama nuevo y potencialmente más desafiante para los trabajadores públicos contratados que buscan reparación a través de canales administrativos o acciones judiciales. La retirada de la CGR de abordar directamente estas reclamaciones significa que los empleados probablemente tendrán que iniciar acciones legales en los tribunales, donde el estándar de 5 años de la Corte Suprema probablemente será el punto de referencia predominante. Este cambio podría dificultar que los empleados con menos de cinco años de servicio continuo argumenten con éxito una violación de la legítima confianza basada únicamente en el número de renovaciones.
Utilización de jurischile.com: El sitio web jurischile.com es un recurso valioso para realizar investigaciones legales sobre este tema. Los usuarios pueden buscar legislación relevante ingresando el número de ley (por ejemplo, "Ley 18.834" para el Estatuto Administrativo) o palabras clave (por ejemplo, "contrata", "confianza legítima"). Para obtener información doctrinal, la búsqueda de artículos o publicaciones que contengan estas palabras clave puede ser útil. Lo más importante es que el sitio proporciona acceso a una vasta base de datos de jurisprudencia chilena. Para encontrar resoluciones judiciales y administrativas relevantes, los usuarios pueden emplear palabras clave como "confianza legítima", "funcionario a contrata", "tutela laboral", "acción de protección" y los nombres de los tribunales relevantes (por ejemplo, "Corte Suprema", "Corte de Apelaciones") u órganos administrativos (por ejemplo, "Contraloría General de la República"). La utilización de filtros para acotar la búsqueda por fecha puede ser particularmente útil para identificar las resoluciones más recientes, especialmente en lo que respecta a los cambios recientes en los criterios de la CGR y la jurisprudencia en evolución de la Corte Suprema.
7. Conclusión:
Resumen de los Mecanismos Judiciales Disponibles: Los empleados del sector público en Chile contratados "a contrata" que consideren que se ha violado su principio de legítima confianza tienen principalmente dos vías judiciales principales para presentar sus reclamaciones: la acción de "Tutela Laboral" ante los Juzgados del Trabajo, argumentando una violación de derechos fundamentales derivados de la relación laboral, y la "Acción de Protección" ante la Corte de Apelaciones, alegando que la no renovación de su contrato constituye un acto arbitrario o ilegal que infringe sus derechos protegidos constitucionalmente. Si bien un recurso contencioso-administrativo también es una opción potencial para impugnar la legalidad del acto administrativo de no renovación, puede ser menos directo y menos centrado en las violaciones de derechos fundamentales en comparación con las otras dos acciones.
Consideraciones y Recomendaciones Clave:
La jurisprudencia actual de la Corte Suprema generalmente requiere un mínimo de cinco años de servicio consecutivo bajo contratos "a contrata" para establecer una reclamación sólida de legítima confianza en la continuidad del empleo. Sin embargo, los hechos y circunstancias específicas de cada caso individual serán fundamentales en la evaluación del tribunal.
El reciente cambio en la política de la Contraloría General de la República significa que los empleados ya no pueden confiar en que la CGR se pronuncie directamente sobre las reclamaciones de violación de la legítima confianza en los casos de no renovación de contratos. Probablemente tendrán que presentar sus reclamaciones a través del sistema judicial.
Es esencial que los empleados que consideren que se ha violado su legítima confianza reúnan toda la documentación relevante, incluidos sus contratos de trabajo, registros de todas las renovaciones de contrato, cualquier evaluación de desempeño o reconocimiento, y cualquier comunicación escrita o verbal que pueda respaldar la existencia de una expectativa legítima de empleo continuo.
Dada la complejidad de estos asuntos legales y la jurisprudencia en evolución, se recomienda encarecidamente que los empleados afectados consulten con un abogado especializado en derecho administrativo y laboral chileno para evaluar a fondo los méritos de su caso y determinar la estrategia legal más apropiada a seguir.
Los empleados deben ser muy conscientes de los estrictos plazos legales para presentar tanto una acción de "Tutela Laboral" (generalmente 60-90 días hábiles a partir de la fecha de no renovación) como una "Acción de Protección" (30 días corridos a partir de la fecha de no renovación o de su conocimiento). El incumplimiento de estos plazos probablemente impedirá su capacidad de buscar reparación legal a través de estos mecanismos específicos.
El Panorama Legal en Evolución: El marco legal y la interpretación del principio de la legítima confianza en el contexto del empleo "a contrata" en el sector público en Chile están sujetos a una evolución constante, como lo demuestran los cambios recientes en la política de la CGR y la jurisprudencia de la Corte Suprema. El debate sobre los criterios temporales apropiados para establecer la legítima confianza y las implicaciones completas de la decisión de la CGR de diferir estos asuntos a los tribunales probablemente continuará. Además, la existencia de un proyecto de ley destinado a codificar el principio de la legítima confianza para el personal "a contrata" 9 sugiere que son posibles nuevos desarrollos legislativos en esta área, lo que podría conducir a una mayor claridad y potencialmente a protecciones legales más sólidas para estos trabajadores en el futuro.
La continuación de los esfuerzos legislativos para codificar explícitamente el principio de la legítima confianza dentro del marco legal que rige el empleo público podría representar un paso significativo hacia el suministro de una mayor certeza y protección legal para los trabajadores "a contrata" que han desarrollado expectativas razonables de empleo continuo. Dicha legislación tiene el potencial de aclarar los criterios para establecer la legítima confianza y de proporcionar una base legal más estable y predecible para sus reclamaciones en casos de no renovación.
Fecha de la Resolución | Número de Caso/Rol | Hallazgo Clave |
23 de mayo de 2023 | Rol 135613-2022 | La Tercera Sala de la Corte Suprema reiteró el criterio de que la legítima confianza en el empleo "a contrata" no es aplicable si el empleado tuvo un período de servicio inferior a cinco años 4. |
4 de abril de 2023 | [No Especificado] | La Corte Suprema, en una serie de resoluciones, unificó el criterio para la aplicación de la legítima confianza a los funcionarios públicos "a contrata", estableciendo un período mínimo de cinco años de servicio continuo 5. |
24 de noviembre de 2021 | Rol N°5147 | La Corte Suprema indicó que si una persona ha estado vinculada a la Administración a través de contratos anuales por un período inferior a cinco años, el principio de la legítima confianza no se aplica y la Administración tiene derecho a no renovar el contrato 4. |
Fuentes citadas
1. LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO - Universidad Finis Terrae, acceso: marzo 13, 2025, https://repositorio.uft.cl/server/api/core/bitstreams/fb031aff-7149-41a9-9ac2-32562a6b2164/content
2. La confianza legítima ante la Administración y el Legislador – El caso de la legislación tributaria - BCN, acceso: marzo 13, 2025, https://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/33505/1/Informe.pdf
3. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL DERECHO URBANÍSTICO COLOMBIANO - Repositorio Institucional Javeriano, acceso: marzo 13, 2025, https://repository.javeriana.edu.co/bitstream/handle/10554/41204/MONOGRAFIA%20EL%20PRINCIPIO%20DE%20LA%20CONFIANZA%20LEG%C3%8DTIMA%20EN%20EL%20DERECHO%20URBAN%C3%8DSTICO%20COLOMBIANO%202010.pdf?sequence=3&isAllowed=y
4. Confirman criterio que no es aplicable confianza legítima en empleo a contrata si funcionario tenía un periodo de desempeño menor a cinco años | Inteligencia Jurídica, acceso: marzo 13, 2025, https://www.portal.ijuridica.cl/2023/05/confirman-criterio-que-no-es-aplicable-confianza-legitima-en-empleo-a-contrata-si-funcionario-tenia-un-periodo-de-desempeno-menor-a-cinco-anos/
5. Corte Suprema fija en 5 años criterio para que opere la confianza legítima de funcionarios públicos a contrata - ANEF, acceso: marzo 13, 2025, https://anef.cl/corte-suprema-fija-en-5-anos-criterio-para-que-opere-la-confianza-legitima-de-funcionarios-publicos-a-contrata/
6. Corte Suprema fija en 5 años criterio para que opere la confianza legítima de funcionarios públicos a contrata - uta.cl, acceso: marzo 13, 2025, https://www.uta.cl/index.php/2023/04/04/corte-suprema-fija-en-5-anos-criterio-para-que-opere-la-confianza-legitima-de-funcionarios-publicos-a-contrata/
7. Corte Suprema fija en 5 años criterio para que opere la confianza legítima de funcionarios públicos a contrata - Poder Judicial, acceso: marzo 13, 2025, https://www.pjud.cl/prensa-y-comunicaciones/noticias-del-poder-judicial/90212
8. "Confianza legítima": Qué es y por qué el cambio de criterio tiene a la Contralora bajo fuego de funcionarios públicos - Emol, acceso: marzo 13, 2025, https://www.emol.com/noticias/Economia/2024/11/08/1147947/contraloria-confianza-legitima.html
9. PL CONFIANZA LEGITIMA - DOE, acceso: marzo 13, 2025, https://www.doe.cl/alerta/27112024/202411273001
10. LEGITIMA CONFIANZA enero 2023.ai - Colegio de Profesores, acceso: marzo 13, 2025, https://www.colegiodeprofesores.cl/wp-content/uploads/2023/01/LEGITIMA-CONFIANZA-enero-20231.pdf
11. la aplicación del principio de la confianza legítima a los funcionarios a contrata - Repositorio Académico - Universidad de Chile, acceso: marzo 13, 2025, https://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/191633/La-aplicacion-del-principio-de-la-confianza-legitima-a-los-funcionarios-a-contrata.pdf?sequence=1
12. VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES RIT : T-52-2020 Osorno, diez - Poder Judicial, acceso: marzo 13, 2025, https://www.pjud.cl/prensa-y-comunicaciones/getRulingNew/5264
13. El principio de protección a la confianza legítima y los funcionarios a contrata - DOE, acceso: marzo 13, 2025, https://actualidadjuridica.doe.cl/el-principio-de-proteccion-a-la-confianza-legitima-y-los-funcionarios-a-contrata/
14. Noticias legales y jurídicas en Chile - MICROJURIS.COM, acceso: marzo 13, 2025, https://cl.microjuris.com/?Idx=66283&tipo=detail
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16. LEY Nº 18.834, ESTATUTO ADMINISTRATIVO - Dirección del Trabajo, acceso: marzo 13, 2025, https://www.dt.gob.cl/portal/1626/articles-117137_galeria_36.pdf
17. El control de la estabilidad en la función pública en Chile - Redalyc, acceso: marzo 13, 2025, https://www.redalyc.org/journal/5038/503865771004/html/
18. Desvinculación de funcionarios públicos - Observatorio Judicial, acceso: marzo 13, 2025, https://observatoriojudicial.org/2018/04/desvinculacion-de-funcionarios-publicos/
19. Corte Suprema acoge demanda de declaración laboral, despido injustificado y cobro de prestaciones - Poder Judicial, acceso: marzo 13, 2025, https://www.pjud.cl/prensa-y-comunicaciones/noticias-del-poder-judicial/118474
20. Profesor Alejandro Vergara: Contratos a honorarios para servicios personales habituales y dependientes en la Administración pública: su naturaleza laboral. El Código del Trabajo como estatuto común y supletorio - Facultad de Derecho UC, acceso: marzo 13, 2025, https://derecho.uc.cl/en/noticias/derecho-uc-en-los-medios/17077-profesor-alejandro-vergara-contratos-honorarios-servicios-personales
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22. Corte Suprema confirma fallo que acogió demanda por despido indebido de asistente de prekinder - Poder Judicial, acceso: marzo 13, 2025, https://www.pjud.cl/prensa-y-comunicaciones/noticias-del-poder-judicial/117550
23. Corte Suprema acoge demanda de declaración de relación laboral de funcionario público | Microjuris Chile al Día, acceso: marzo 13, 2025, https://aldiachile.microjuris.com/2024/08/28/corte-suprema-acoge-demanda-de-declaracion-de-relacion-laboral-de-funcionario-publico/
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