El Derecho al Ascenso vs. Concurso Público: La prioridad de la Carrera Funcionaria

Uno de los pilares fundamentales que sostiene y protege el empleo público en Chile es la denominada "carrera funcionaria". Con frecuencia, frente a la vacancia de un cargo atractivo o de mayor grado en una Municipalidad, las autoridades de turno sienten la tentación de llamar inmediatamente a un "concurso público" para traer a personas externas a la institución, muchas veces por motivos de confianza política o afinidad.¹

Sin embargo, el ordenamiento jurídico, específicamente la Ley N° 18.883 (Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales), establece un escudo protector infranqueable para los trabajadores de planta: el derecho preferente al ascenso.² Este derecho asegura que los funcionarios que han dedicado años al servicio de la comuna y que mantienen un desempeño destacado, tengan la primera opción para acceder a mejores posiciones.

A continuación, explicamos cómo funciona legalmente el ascenso, la prohibición de llamar a concurso arbitrariamente y cómo los funcionarios pueden defender su legítima promoción.

1. La prioridad del ascenso: La regla general frente al concurso (Arts. 13 y 51)

Para el legislador, la provisión de cargos no queda al mero arbitrio del alcalde. El artículo 13 de la Ley N° 18.883 establece perentoriamente que la provisión de los cargos municipales se efectuará, en primer lugar, mediante ascenso. Solo cuando no sea posible aplicar el ascenso, procederá aplicar las normas sobre nombramiento (concurso público).³

Esta regla de oro es reforzada por el artículo 51 del mismo cuerpo legal, el cual dispone que las promociones se efectuarán por ascenso o "excepcionalmente" por concurso. La jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha sido tajante: si la plaza se encuentra vacante, la autoridad tiene el deber ineludible de ascender al funcionario que corresponda de acuerdo con el respectivo escalafón. Únicamente ante la imposibilidad absoluta de proveerla por esa vía (por ejemplo, porque ningún funcionario cumple los requisitos académicos de la ley de plantas), será lícito y pertinente efectuar un llamado a concurso público al exterior.⁴

2. ¿Qué es el ascenso y desde cuándo rige? (Arts. 52 y 57)

El artículo 52 del Estatuto define el ascenso como el derecho de un funcionario de acceder a un cargo vacante de grado superior en la línea jerárquica de la respectiva planta, sujetándose estrictamente al orden del escalafón de mérito.⁵

Un aspecto protector vital que todo empleado municipal debe exigir, es que, por mandato del artículo 57 de la ley actualizada, el ascenso regirá a partir de la fecha en que se produzca la vacante.⁶ Esto significa que, por una ficción legal, no importa si la autoridad demora meses o años en dictar el decreto de promoción por desidia administrativa; los efectos del ascenso (incluyendo el pago retroactivo de las diferencias de remuneraciones) deben retrotraerse al día en que el cargo quedó disponible, utilizándose el escalafón que se encontraba vigente en esa precisa fecha.⁷

3. Inhabilidades: El límite al ascenso (Art. 53)

El legislador ha concebido el ascenso como un premio al buen desempeño y a la probidad. Por ello, el artículo 53 del Estatuto Administrativo señala expresamente quiénes son inhábiles para ascender, perdiendo su prioridad frente al concurso. Un funcionario no podrá ser promovido si:

• No hubiere sido calificado en lista de distinción (Lista 1) o buena (Lista 2) en el período inmediatamente anterior.

• No hubiere sido calificado durante dos períodos consecutivos.

• Hubiere sido objeto de la medida disciplinaria de censura, más de una vez, en los doce meses anteriores a que se produjera la vacante.

• Hubiere sido sancionado con la medida disciplinaria de multa en los doce meses anteriores a la vacante.⁸

Es clave destacar que la mera existencia de un sumario en curso no paraliza el derecho al ascenso del funcionario investigado; la inhabilidad solo opera con la sanción ya afinada y notificada.

4. Renunciabilidad y el ascenso excepcional a otra planta (Art. 54)

Puede ocurrir que un funcionario no desee asumir un cargo de mayor grado por razones de índole personal o familiar. La doctrina administrativa señala que el derecho al ascenso es esencialmente renunciable. Rechazar una promoción no constituye una falta ni una inhabilidad, por lo que el empleado mantiene intacto su derecho a ser promovido en el futuro frente a nuevas vacantes.⁹

Por último, el artículo 54 de la Ley N° 18.883 contempla una modalidad especial altamente beneficiosa: permite a un funcionario ascender a un cargo de otra planta (ej. de la planta administrativa a la de jefaturas), gozando de preferencia respecto de los propios funcionarios de esa nueva planta. Para ejercer esta "súper preferencia", deben cumplirse tres requisitos copulativos: encontrarse en el grado tope de su planta actual, reunir los requisitos del nuevo cargo y tener un mayor puntaje en el escalafón que los servidores de la planta a la que pretende ingresar.¹⁰

Conclusión

El derecho al ascenso es el corazón de la carrera funcionaria y la principal barrera contra el uso político de los cupos municipales. Conocer que el ascenso es obligatorio y preferente, y que el concurso público es netamente subsidiario y excepcional, entrega al servidor público las herramientas necesarias para evitar que su trayectoria sea marginada.

En aguilaycia.cl, somos especialistas en Derecho Administrativo y en la defensa de los derechos estatutarios de los funcionarios públicos y municipales. Si su institución ha llamado a concurso público omitiendo su derecho preferente al ascenso, o si se le niega el pago retroactivo de sus remuneraciones tras una promoción, contáctenos. Le asesoraremos en la interposición de los reclamos de ilegalidad ante la Contraloría General de la República y la justicia ordinaria para proteger su legítima carrera funcionaria.

Notas y Referencias

1. Sobre la consagración de la carrera funcionaria como garantía constitucional (artículo 38 de la Carta Fundamental) orientada a asegurar la estabilidad, igualdad de oportunidades y el perfeccionamiento frente a los cambios políticos, véase la obra doctrinaria: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, 2ª edición, Editorial Abeledo Perrot / LegalPublishing, Santiago, 2010, pp. 442-443.

2. Sobre la regulación integral de la carrera funcionaria, el ascenso y las promociones aplicables al personal de planta (artículo 5° letra e, y artículo 51 y siguientes de la Ley N° 18.883, actualizada), el análisis normativo se fundamenta en el libro: Álvarez Leiva, Olga; Correa Gregoire, Graciela; Fernández Richard, José; Rojas Ríos, César; y Yáñez Pol, Oscar, Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, editado por Andrés Chacón Romero, Escuela de Gobierno Local, Asociación de Municipalidades de Chile, Santiago.

3. Sobre el mandato del artículo 13 de la Ley N° 18.883 que impone el ascenso como mecanismo general y prioritario de provisión de cargos, véase el análisis de la jurisprudencia en la obra: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

4. Sobre la jurisprudencia estricta de la Contraloría que declara que solo ante la imposibilidad fáctica de aplicar el ascenso procede llamar a concurso (ej. Dictámenes N°s 12.962/2000, 39.032/2012 y 68.409/2012), la sistematización se extrae de: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

5. Sobre la definición legal del ascenso y su sujeción estricta al orden de mérito y antigüedad del escalafón (artículo 52 de la Ley N° 18.883), consúltese el desarrollo en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

6. Sobre la vigencia del ascenso fijada irrevocablemente a partir de la fecha exacta de la vacante, según dispone el artículo 57 de la Ley N° 18.883 vigente, véase: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

7. Sobre la ficción legal que retrotrae los efectos patrimoniales del ascenso y exige usar el escalafón vigente a la data de la vacante (Dictámenes N°s 51.140/2011 y 70.202/2009), véase la recopilación en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

8. Sobre las inhabilidades absolutas para ascender detalladas en el artículo 53 de la Ley N° 18.883 por razones de demérito o sanciones disciplinarias, el fundamento se extrae del texto normativo actualizado sistematizado por: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

9. Sobre el carácter esencialmente renunciable del derecho al ascenso sin que esto suponga una inhabilidad o pérdida del derecho para futuras vacancias (Dictamen N° 10.438/2002), véase el análisis en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

10. Sobre la modalidad especial de promoción hacia una planta distinta regulada en el artículo 54 de la Ley N° 18.883 y la exigencia copulativa de encontrarse en el tope, cumplir requisitos y tener mayor puntaje, consúltese la obra: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.