La "Obediencia Reflexiva": ¿Qué hacer frente a una orden ilegal del superior jerárquico?

En la Administración Pública rige un principio fundamental e indispensable para su funcionamiento: la jerarquía. Esto implica que los funcionarios están sometidos a un estricto deber de obediencia respecto de las órdenes impartidas por sus jefaturas.¹ Sin embargo, este mandato plantea un grave dilema práctico: ¿qué sucede si un jefe directo instruye a un subalterno a realizar un acto que contraviene abiertamente la ley o el principio de probidad? ¿Está obligado el funcionario a cumplir ciegamente una orden ilegal bajo amenaza de ser sumariado por desobediencia?

Afortunadamente, el ordenamiento jurídico chileno no consagra una obediencia ciega, sino que contempla una herramienta fundamental conocida doctrinariamente como el principio de la "obediencia reflexiva".² A continuación, explicamos cómo el artículo 59 de la Ley N° 18.883 (Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) regula este mecanismo protector que permite al servidor público negarse a acatar una irregularidad sin sufrir represalias.

1. El Deber de Obediencia y su límite normativo

El Estatuto Administrativo consagra expresamente, entre las obligaciones esenciales de todo funcionario, el deber de "obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico".³ El incumplimiento de esta obligación puede derivar en graves medidas disciplinarias e, incluso, configurar delitos como el de resistencia y desobediencia.⁴

No obstante, en un Estado de Derecho, esta obediencia no es ni puede ser absoluta. Tanto superiores como subalternos están subordinados al imperio de la ley. Por ello, la legislación prevé una vía de escape frente al mandato ilegítimo, permitiendo al funcionario evaluar la orden, representarla y protegerse jurídicamente antes de ejecutarla.⁵

2. El mecanismo de la "Representación por escrito"

El artículo 59 de la Ley N° 18.883 establece que, si el funcionario estimare que una orden superior es ilegal, tiene la obligación procedimental de representarla.⁶

Esta representación no puede ser meramente verbal, telefónica ni tratarse de un simple comentario informal; la ley exige que el reparo se formule obligatoriamente por escrito. Al hacerlo, el subalterno deja constancia formal e indubitada de su objeción legal frente a la instrucción recibida, paralizando su cumplimiento y trasladando la carga de la decisión nuevamente a su jefatura.⁷

3. La insistencia del superior y el cumplimiento obligatorio

Una vez que el jefe recibe la representación escrita, tiene dos opciones: retractarse de su instrucción (corrigiendo el error) o insistir en ella. Si el superior decide perseverar y reitera la orden en igual forma (es decir, también por escrito), el legislador dispone que el subalterno deberá cumplirla de manera inexcusable.⁸

Sin embargo, para garantizar la transparencia del proceso y evitar que estos conflictos queden ocultos, la ley impone un trámite adicional insoslayable: tanto el funcionario que representó la orden como el superior que la reiteró deben enviar copia de estas comunicaciones a la jefatura superior correspondiente, dentro del plazo de cinco días. Si se tratare de una orden impartida por la máxima autoridad, como el alcalde, las copias deben remitirse al respectivo concejo municipal.⁹

4. El escudo protector: La exención total de responsabilidad

El efecto jurídico más importante de ejercer correctamente la obediencia reflexiva es que opera como una potente eximente de responsabilidad disciplinaria, civil y penal.¹⁰

Al haber cumplido con el procedimiento formal de representar la orden por escrito y haber sido obligado a ejecutarla tras la reiteración formal del jefe, el funcionario subalterno queda exento de toda responsabilidad.¹¹ La carga y las culpas recaerán por entero y de manera exclusiva en el superior que hubiere insistido en la orden ilegítima.¹²

Es vital advertir un error común en el que caen los empleados públicos: la jurisprudencia de la Contraloría General de la República ha sido tajante al resolver que, si un funcionario es investigado en un sumario por cometer irregularidades, no podrá excusarse simplemente alegando que "actuó por instrucciones de sus jefaturas". Para eximirse de responsabilidad, debe probar que representó la respectiva orden por escrito y que su superior la reiteró formalmente. Sin este respaldo documental, el subalterno asume plenamente la responsabilidad de su actuación ilegal.¹³

Conclusión

El mecanismo de la obediencia reflexiva es el principal escudo de defensa con el que cuenta un funcionario público frente al abuso de poder, la arbitrariedad o la ignorancia de las jefaturas. Conocer y aplicar correctamente el artículo 59 del Estatuto Administrativo asegura que los trabajadores no terminen asumiendo los altísimos costos civiles, penales y disciplinarios de decisiones ilegales que fueron forzados a tomar.

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Notas y Referencias

1. Sobre el régimen jerarquizado y disciplinado al que están afectos los funcionarios públicos, y la obligación de acatar instrucciones del superior, véase: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, p. 380 y 381.

2. Sobre la consagración del principio de obediencia reflexiva que autoriza al subalterno a representar órdenes que estime ilegales, eximiéndose de responsabilidad, véase: Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, p. 33.

3. Sobre el artículo 58 letra f) de la Ley N° 18.883, que establece el deber ineludible de obedecer las órdenes, véase: Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, p. 175 y 313.

4. Sobre las consecuencias disciplinarias del incumplimiento de las órdenes y la configuración del delito penal de resistencia y desobediencia (artículo 252 del Código Penal), véase: Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, p. 313 y 421.

5. Sobre cómo la obligación de obediencia no es ciega ni absoluta cuando la orden infringe el ordenamiento jurídico, véase: Bermúdez Soto, Jorge, op. cit., p. 381 y 382.

6. Sobre la obligación legal del funcionario de representar la orden contraria a derecho, establecida en el artículo 59 de la Ley N° 18.883, véase: Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, p. 341.

7. Sobre la exigencia formal de que la representación de la orden se efectúe por escrito como requisito básico para activar la eximente, véase: Celis Danzinger, Gabriel, Los principios jurídicos de la responsabilidad disciplinaria en la jurisprudencia contralora, p. 451.

8. Sobre la obligación de acatar y materializar la orden si el superior la reitera en igual forma (por escrito), véase: Bermúdez Soto, Jorge, op. cit., p. 382.

9. Sobre el deber perentorio de enviar copia de las comunicaciones a la jefatura superior en el plazo de cinco días o al concejo municipal si provienen del alcalde, véase: Ley N° 18.883, artículo 59, citado en Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, p. 341.

10. Sobre la configuración de la obediencia reflexiva como una de las pocas y expresas eximentes de responsabilidad disciplinaria en la función pública civil, véase: Celis Danzinger, Gabriel, op. cit., p. 451.

11. Sobre el efecto liberatorio que consagra el legislador, liberando de toda carga al subalterno, véase: Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, p. 313.

12. Sobre la traslación completa y absoluta de la responsabilidad al superior jerárquico que insiste en la ejecución del acto, véase: Celis Danzinger, Gabriel, op. cit., p. 451.

13. Sobre la estricta jurisprudencia de la Contraloría (v.gr. Dictamen N° 66.591, de 2012 y Dictamen N° 62.923, de 2011) que rechaza tajantemente la excusa de haber actuado por órdenes superiores si el funcionario no cumplió con la formalidad de representarlas previamente por escrito, véase: Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, p. 342 y 343.