Garantía de Imparcialidad en el Sumario Administrativo: El derecho a inhabilitar al Fiscal o Actuario

Enfrentar un sumario administrativo es, sin duda, uno de los momentos más tensos en la carrera de cualquier funcionario público o municipal. Estar sujeto a una investigación que puede culminar en una suspensión o, en el peor de los casos, en la destitución, genera una evidente vulnerabilidad.¹ Ante este escenario, la pregunta natural es: ¿Qué ocurre si el funcionario designado para investigar (el Fiscal) o su ministro de fe (el Actuario) tienen un sesgo en contra del investigado, son sus enemigos manifiestos o, por el contrario, tienen un interés personal en perjudicarlo?

El ordenamiento jurídico y el principio del debido proceso no toleran investigaciones sesgadas.² Para asegurar una defensa justa, la Ley N° 18.883 (Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) contempla una herramienta procesal fundamental: el derecho a alegar la implicancia o recusación del Fiscal o Actuario.³

A continuación, explicamos en qué consisten estas causales, en qué momento exacto de la investigación deben invocarse y cómo la jurisprudencia de la Contraloría General de la República castiga a quienes no ejercen este derecho a tiempo.

1. El Debido Proceso y el investigador neutral

Todo procedimiento disciplinario debe estar revestido de las garantías de un proceso racional y justo, lo que exige ineludiblemente que el órgano instructor actúe desprovisto de prejuicios.⁴

La ley establece que el sumario está a cargo de un "Fiscal" (quien investiga y propone la sanción) y un "Actuario" (quien certifica como ministro de fe todas las actuaciones).⁵ Si alguna de estas figuras carece de imparcialidad, el legislador otorga al funcionario inculpado el derecho a recusarlos, es decir, a solicitar formalmente que sean apartados del conocimiento del sumario para que sean reemplazados por investigadores verdaderamente neutrales.⁶

2. ¿Cuáles son las causales legales para inhabilitar al Fiscal o Actuario?

El derecho a recusar no puede ejercerse por un simple capricho o por una mera disconformidad con la forma en que se lleva la investigación. El artículo 131 de la Ley N° 18.883 establece un listado cerrado y estricto de causales. Solo se considerarán motivos válidos de recusación los siguientes:⁷

• a) Interés en el resultado: Que el Fiscal o el Actuario tengan un interés directo o indirecto en los hechos que se investigan.

• b) Enemistad o amistad: Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con cualquiera de los inculpados.

• c) Parentesco: Tener parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado y de afinidad hasta el segundo inclusive, o de adopción con alguno de los inculpados.

La jurisprudencia de la Contraloría ha sido muy rigurosa en este punto. Por ejemplo, ha dictaminado que el hecho de que el fiscal sea un funcionario de "reciente ingreso al municipio" no constituye una causal de falta de idoneidad ni de imparcialidad, por lo que una recusación fundada en ese solo argumento debe ser rechazada de plano.⁸

3. El momento clave: ¿Cuándo y cómo ejercer este derecho?

El ejercicio de este derecho es de carácter fatal y preclusivo. Esto significa que si el funcionario no lo ejerce en el momento exacto que señala la ley, pierde su oportunidad para reclamar la falta de imparcialidad en el futuro.⁹

Según el artículo 130 del Estatuto Administrativo, el momento procesal oportuno ocurre durante la primera declaración. Cuando el funcionario es citado a declarar por primera vez ante el Fiscal en calidad de "inculpado", el Actuario tiene la obligación de apercibirlo (advertirle formalmente) para que, dentro del plazo de segundo día, formule las causales de implicancia o recusación que estime pertinentes.¹⁰

Si el funcionario guarda silencio y decide reclamar la "falta de imparcialidad" recién al final del sumario o en su recurso de apelación, la Contraloría desestimará su reclamo. La jurisprudencia contralora ha sido enfática al señalar que las causales de implicancia o recusación deben ser formuladas dentro del contexto y plazos del respectivo sumario; si el inculpado no ejerce esta prerrogativa en su oportunidad, no se advierte irregularidad ni vulneración al debido proceso que pueda alegarse a posteriori.¹¹

4. El Procedimiento de Recusación y la "Implicancia" (Renuncia voluntaria)

Una vez que el inculpado presenta por escrito su solicitud de recusación dentro del plazo legal, el Fiscal o el Actuario deben paralizar su intervención en el sumario (salvo en aquellas diligencias urgentes que no puedan detenerse sin comprometer el éxito de la investigación).¹²

¿Quién resuelve si la recusación es válida? La ley establece reglas claras: si se recusa al Actuario, resuelve el Fiscal en un plazo de dos días. Si se recusa al Fiscal, resuelve el Alcalde en el mismo plazo.¹³ En caso de ser acogida, se debe designar inmediatamente a un nuevo investigador, quien deberá notificar nuevamente al inculpado para garantizar sus derechos.¹⁴

Finalmente, es vital conocer que los propios investigadores tienen el deber ético y legal de apartarse voluntariamente si advierten un conflicto de interés. Esto se conoce como implicancia. El artículo 132 permite que el Fiscal o el Actuario se declaren implicados por las mismas causales legales ya vistas, o bien, por algún otro hecho que a su juicio les reste imparcialidad.¹⁵

Conclusión

La imparcialidad del Fiscal y del Actuario es el cimiento sobre el cual se construye un sumario administrativo justo. Conocer el listado exacto de causales de recusación y, sobre todo, el brevísimo plazo de dos días desde la primera declaración para invocarlas, es la primera línea de defensa para evitar ser víctima de un procedimiento amañado, persecutorio o viciado desde su origen.

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Notas y Referencias

1. Sobre la gravedad de los procedimientos disciplinarios y su potencial para culminar en la destitución del funcionario público, véase: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, 2ª edición, Editorial Abeledo Perrot / LegalPublishing, Santiago, 2010.

2. Sobre la aplicación irrestricta de las garantías constitucionales del debido proceso (artículo 19 N° 3 de la Constitución) a los sumarios administrativos y la necesidad de un procedimiento racional y justo, véase: Celis Danzinger, Gabriel, Los principios jurídicos de la responsabilidad disciplinaria en la jurisprudencia contralora, p. 441.

3. Sobre la consagración estatutaria del derecho a inhabilitar al ente investigador mediante la recusación y la implicancia, véase: Álvarez Leiva, Olga; Correa Gregoire, Graciela; Fernández Richard, José; Rojas Ríos, César; y Yáñez Pol, Oscar, Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, editado por Andrés Chacón Romero, Escuela de Gobierno Local, Santiago, p. 355.

4. Sobre el deber de la Administración de actuar con imparcialidad, rectitud y objetividad en todo procedimiento administrativo sancionador, consúltese: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, ob. cit., pp. 201-202.

5. Sobre la obligación legal de designar un Fiscal y un Actuario (ministro de fe) para sustanciar el sumario administrativo (artículos 127 y 128 de la Ley N° 18.883), véase: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., pp. 349-350.

6. Sobre el objeto de las instituciones de implicancia y recusación como mecanismos jurídicos para velar por la imparcialidad del fiscal y del actuario, el análisis doctrinario se basa en la obra de: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 280.

7. Sobre las únicas tres causales taxativas de recusación contempladas expresamente en el artículo 131 de la Ley N° 18.883 (interés directo o indirecto, amistad íntima o enemistad manifiesta, y parentesco), consúltese el texto normativo recopilado en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., pp. 355-356.

8. Sobre el estricto criterio jurisprudencial que rechaza causales no previstas en la ley (como el "reciente ingreso al municipio" del investigador), véase el Dictamen N° 67.489, de 2012, de la Contraloría General de la República, sistematizado en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 356.

9. Sobre la preclusión del derecho a alegar la falta de imparcialidad si no se ejerce en la oportunidad legal correspondiente, consúltese la jurisprudencia de Contraloría sistematizada en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 354.

10. Sobre el procedimiento exacto de apercibimiento en la primera citación a declarar como inculpado y el plazo de segundo día establecido en el artículo 130 de la Ley N° 18.883, véase: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 354.

11. Sobre el rechazo a reclamos posteriores por falta de imparcialidad del fiscal cuando el sumariado no ejerció su derecho a recusación en la oportunidad que indica el artículo 130, véanse los Dictámenes N° 56.880, de 2011, y N° 77.336, de 2012, de la Contraloría General de la República, citados en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., pp. 354 y 355.

12. Sobre la obligación legal del Fiscal o Actuario recusado de cesar su intervención inmediata en el proceso (artículo 132 de la Ley N° 18.883), véase: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 356.

13. Sobre el procedimiento de resolución de la recusación (el fiscal resuelve respecto del actuario y el alcalde respecto del fiscal) en un plazo de dos días, consúltese la obra de: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 356.

14. Sobre la obligación de designar nuevos investigadores si se acoge la recusación y la necesidad de notificar nuevamente al sumariado, véase: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 357.

15. Sobre el deber voluntario de inhabilitación (implicancia) que asiste al fiscal o actuario ante cualquier hecho que les reste imparcialidad, el análisis normativo (artículo 132 inciso segundo) se extrae de: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit., p. 357.