El Derecho al Ascenso en la Carrera Funcionaria: La prioridad de la promoción frente al concurso público

Uno de los pilares fundamentales que sostiene el empleo público en Chile es la denominada "carrera funcionaria". A menudo, frente a la vacancia de un cargo atractivo o de mayor grado en una Municipalidad o Servicio Público, las autoridades de turno sienten la tentación de llamar inmediatamente a un "concurso público" para traer a personas externas a la institución. Sin embargo, el ordenamiento jurídico establece un escudo protector para los trabajadores de planta: el derecho preferente al ascenso.¹

Este derecho asegura que los funcionarios que han dedicado años al servicio del Estado, y que mantienen un desempeño destacado, tengan la primera opción para acceder a mejores posiciones, remuneraciones y responsabilidades. A continuación, explicamos cómo funciona legalmente el ascenso, cuáles son sus requisitos y en qué casos la autoridad está obligada a promover a un funcionario antes de abrir un concurso al exterior.

1. La prioridad del ascenso: La regla general frente al concurso

El ascenso se define legalmente como el derecho de un funcionario de acceder a un cargo vacante de grado superior en la línea jerárquica de la respectiva planta, sujetándose estrictamente al orden del escalafón de mérito.²

Una de las garantías más importantes para el empleado público (consagrada, por ejemplo, en los artículos 13 y 51 de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) es que la provisión de los cargos se efectúa, como regla general y primaria, mediante el ascenso. Sólo de manera excepcional, cuando no sea posible aplicar el ascenso (por ejemplo, porque ningún funcionario cumple con los requisitos del cargo vacante), la autoridad queda facultada para aplicar las normas sobre nombramiento mediante un concurso público.³

Por lo tanto, la vacancia de un cargo no autoriza al alcalde o jefe de servicio a obviar a su propio personal; si existe un funcionario en el grado inmediatamente inferior que reúne los requisitos legales, la autoridad tiene el deber ineludible de ascenderlo.

2. Requisitos y el efecto retroactivo del ascenso

Para que un funcionario pueda exigir su derecho al ascenso, debe cumplir con ciertas condiciones copulativas: encontrarse en el primer lugar del grado inmediatamente inferior al cargo vacante dentro de la misma planta, cumplir con los requisitos académicos específicos exigidos por la ley, y no estar afecto a ninguna inhabilidad legal.

Un aspecto vital que todo funcionario debe conocer es que el ascenso rige a partir de la fecha exacta en que se produzca la vacante.⁴ Esto significa que, por una ficción legal, no importa si la autoridad demora meses en dictar el decreto de promoción; los efectos del ascenso (incluyendo el pago de las diferencias de remuneraciones) deben retrotraerse al día en que el cargo quedó disponible, utilizando el escalafón que se encontraba vigente en esa precisa fecha.

3. Inhabilidades: ¿Qué frena el derecho a ascender?

El legislador ha establecido que el ascenso es un premio al buen desempeño. Por ello, el artículo 53 del Estatuto Administrativo señala expresamente quiénes son inhábiles para ascender. Un funcionario perderá su derecho a promoción si:

• No hubiere sido calificado en lista de distinción (Lista 1) o buena (Lista 2) en el período inmediatamente anterior.

• No hubiere sido calificado durante dos períodos consecutivos.

• Hubiere sido objeto de la medida disciplinaria de censura, más de una vez, en los doce meses anteriores a que se produjera la vacante.

• Hubiere sido sancionado con la medida disciplinaria de multa en los doce meses anteriores a la vacante.⁵

Es importante destacar que el solo hecho de estar siendo investigado en un sumario administrativo no paraliza el derecho al ascenso, a menos que ya se encuentre a firme una sanción que lo inhabilite.

4. El derecho a renunciar a un ascenso sin perder la carrera

En la práctica, puede ocurrir que un funcionario no desee asumir un cargo de mayor grado por razones personales o porque implica responsabilidades que no quiere asumir. La doctrina ha sido tajante en señalar que el derecho al ascenso es esencialmente renunciable.⁶

Al ser un beneficio establecido en el interés individual del trabajador, renunciar a una promoción específica es el mero ejercicio de una prerrogativa legal. Esta renuncia no constituye una falta ni se enmarca dentro de las inhabilidades, por lo que el funcionario mantiene intacto su derecho a ser promovido en el futuro frente a nuevas vacantes.

5. El ascenso excepcional a una planta distinta

Finalmente, la ley contempla una modalidad especial (artículo 54 de la Ley N° 18.883) que permite a un funcionario ascender a un cargo de otra planta (por ejemplo, pasar de la planta administrativa a la jefatura), gozando de preferencia respecto de los propios funcionarios de esa nueva planta. Para que esta figura proceda, se requiere cumplir requisitos muy estrictos de manera conjunta: el funcionario debe encontrarse en el tope (último grado) de su planta actual, reunir los requisitos del nuevo cargo y, además, tener un mayor puntaje en el escalafón que los servidores de la planta a la que pretende ingresar.⁷

Conclusión

El derecho al ascenso es el corazón de la carrera funcionaria. Conocer sus reglas y plazos de vigencia es la principal herramienta que tienen los empleados públicos para defender su desarrollo profesional y evitar que las autoridades de turno llenen los cupos superiores mediante concursos públicos arbitrarios o contrataciones externas injustificadas.

En aguilaycia.cl, somos especialistas en Derecho Administrativo y en la defensa de los derechos estatutarios de los funcionarios públicos y municipales. Si a usted se le ha negado un ascenso que le corresponde por escalafón, o su institución ha llamado a concurso público omitiendo su derecho preferente, contáctenos para asesorarle en la interposición de los reclamos de ilegalidad pertinentes y proteger así su legítima carrera funcionaria.

Notas y Referencias

1. Sobre la consagración de la carrera funcionaria como una garantía constitucional y base fundamental para la probidad y eficiencia del Estado, consúltese la obra doctrinaria: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General, 2ª edición, Editorial Abeledo Perrot / LegalPublishing, Santiago, 2010. Asimismo, véase el análisis de: Caldera Delgado, Hugo, "Función pública y carrera funcionaria", en Revista de Derecho Público N° 50, 1991.

2. Sobre la definición legal de ascenso, el sistema general de promociones y la regulación estatutaria (artículo 52 de la Ley N° 18.883), la información ha sido extraída del libro: Álvarez Leiva, Olga; Correa Gregoire, Graciela; Fernández Richard, José; Rojas Ríos, César; y Yáñez Pol, Oscar, Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, editado por Andrés Chacón Romero, Escuela de Gobierno Local, Santiago.

3. Sobre la regla ineludible que establece el ascenso como forma general de provisión de cargos vacantes y el concurso público como un mecanismo netamente subsidiario y excepcional, el análisis y la sistematización de la jurisprudencia se fundamenta en: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

4. Sobre el efecto retroactivo del ascenso a la fecha exacta en que se genera la vacancia (artículo 57 de la Ley N° 18.883) y el derecho del trabajador al pago retroactivo de diferencias de remuneraciones, los alcances normativos se basan en el estudio recopilatorio de: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

5. Sobre el catálogo de inhabilidades para ascender debido a calificaciones deficientes o la imposición de sanciones disciplinarias de censura o multa (artículo 53), véase el desarrollo normativo en la obra: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

6. Sobre el carácter esencialmente renunciable del derecho al ascenso sin que ello constituya una inhabilidad para futuras promociones (aplicando las reglas generales del Código Civil), el criterio se apoya en la doctrina contralora sistematizada por: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.

7. Sobre los estrictos requisitos copulativos exigidos para aplicar la modalidad excepcional de ascenso a una planta distinta (artículo 54 de la Ley N° 18.883), la interpretación hermenéutica y jurisprudencial proviene del libro: Álvarez Leiva, Olga, et al., Estatuto Administrativo Interpretado para Funcionarios Municipales, ob. cit.