El control judicial de la discrecionalidad administrativa y los "conceptos jurídicos indeterminados"

Es muy común que, al leer una ley o un reglamento que otorga facultades a un órgano del Estado, nos encontremos con expresiones amplias y poco definidas, tales como "interés público", "urgencia", "buenas costumbres", "impacto ambiental" o "utilidad pública".¹ Frente a este lenguaje, muchos empresarios y ciudadanos temen que la Administración tenga una especie de "cheque en blanco" para decidir lo que le plazca, dejando a los particulares en la indefensión y sometidos al arbitrio del funcionario de turno.²

Sin embargo, el Derecho Administrativo moderno establece que el uso de estos términos no otorga un poder absoluto ni exime a la autoridad del escrutinio legal.³ Los tribunales de justicia tienen la potestad de revisar, controlar y, en su caso, anular las decisiones del Estado que se basen en una interpretación irracional o abusiva de estas normas.⁴ A continuación, explicamos cómo opera este control judicial, la diferencia entre discrecionalidad y conceptos indeterminados, y cómo los jueces pueden frenar la arbitrariedad.

1. ¿Qué son los "conceptos jurídicos indeterminados"?

En la técnica legislativa, los conceptos jurídicos indeterminados son aquellos términos empleados por la ley cuyos límites no están precisados con exactitud en su enunciado, pero que hacen referencia a una esfera de la realidad concreta que exige ser delimitada al momento de su aplicación.⁵

A diferencia de una potestad puramente discrecional (donde la ley permite a la autoridad elegir libremente entre varias alternativas que son igualmente válidas y justas), el concepto jurídico indeterminado admite, por regla general, una única solución justa aplicable al caso concreto.⁶ Es decir, frente a la realidad fáctica, una persona tiene o no tiene "idoneidad" para un cargo; un edificio representa o no un "riesgo inminente" de ruina; una situación reviste "urgencia" o no la reviste.⁷ No existen múltiples soluciones igualmente justas, por lo que la labor de la Administración no es elegir según su conveniencia, sino interpretar y constatar si la realidad encaja en el concepto fijado por la ley.⁸

2. Discrecionalidad no equivale a arbitrariedad

Incluso en aquellos casos en que la ley sí otorga verdadera "discrecionalidad" a la Administración (por ejemplo, permitiendo optar entre imponer una amonestación o una multa), esto no significa que la autoridad pueda actuar de forma caprichosa.⁹

La discrecionalidad es una libertad de elección otorgada por el ordenamiento jurídico, pero está estrictamente sujeta a límites de legalidad y finalidad. Si la autoridad administrativa toma una decisión sin fundamentos objetivos, basándose únicamente en su propia voluntad o capricho, esa decisión deja de ser discrecional y se transforma en un acto derechamente arbitrario e ilegal.¹⁰ Como ha señalado reiteradamente la Corte Suprema, un acto desprovisto de justificación racional contraviene el principio de interdicción de la arbitrariedad, pues en un Estado de Derecho no hay margen para el poder puramente personal.¹¹

3. El control de los tribunales: Razonabilidad y Proporcionalidad

Entonces, ¿qué sucede si la autoridad aplica una sanción desmesurada o deniega un permiso escudándose en el "interés público" o en el uso de facultades discrecionales?

Nuestros tribunales superiores han consolidado la doctrina de que los jueces sí pueden revisar el fondo de estas decisiones para proteger los derechos de los administrados.¹² Para ello, utilizan el test de racionalidad y el principio de proporcionalidad.¹³ Si una Superintendencia, Ministerio o Municipalidad impone una medida que carece de una fundamentación lógica, el tribunal puede intervenir para fiscalizar que la decisión se enmarque dentro de los parámetros legales.¹⁴

El sustento normativo maestro para este control se encuentra expresamente en el artículo 2° de la Ley N° 18.575 (Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado o LOCBGAE). Dicha norma dispone que los órganos de la Administración deben someter su acción a la Constitución y a las leyes, y añade una regla protectora de oro: "Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes".¹⁵

Esta norma proscribe positivamente todo abuso o exceso de la Administración. Por lo tanto, si un juez determina que la autoridad excedió los márgenes de la razonabilidad o aplicó un castigo desproporcionado (por ejemplo, clausurando un local cuando la infracción era menor y ameritaba una sanción de menor entidad), tiene plena potestad normativa para anular la decisión irracional o rebajar la cuantía de la multa.¹⁶

Conclusión

La utilización de conceptos jurídicos indeterminados y el otorgamiento de facultades discrecionales son herramientas necesarias para que el Estado pueda gobernar y adaptarse a las diversas y complejas realidades sociales. No obstante, en un Estado de Derecho, el poder público siempre es controlable.¹⁷ Las decisiones de la Administración deben ser razonables, proporcionales y estar debidamente justificadas en los hechos y en el derecho; de lo contrario, los afectados tienen a su disposición sólidas acciones jurisdiccionales para invalidar dichas actuaciones.¹⁸

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Notas y Referencias

¹ Sobre el uso frecuente de preceptos en blanco o estándares jurídicos (conceptos normativos indeterminados) como "orden público", "buenas costumbres", "urgencia" o "utilidad pública", véase: Ponce de León Salucci, Sandra, ¿Existe clara distinción entre los conceptos jurídicos indeterminados y la discrecionalidad administrativa?.

² Sobre el temor a la arbitrariedad, la amenaza de que los conceptos vagos se utilicen como fuente legitimadora de excesos y la necesidad de controlar la libertad de los funcionarios, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

³ Sobre el sometimiento de la Administración al Derecho, la vinculación a la juridicidad y los límites al poder, véase: Bermúdez Soto, Jorge, Derecho Administrativo General.

⁴ Sobre el control judicial pleno del ejercicio del poder público mediante el examen de racionalidad y proporcionalidad que deben realizar los jueces, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

⁵ Sobre la definición doctrinaria de los conceptos jurídicos indeterminados cuyos límites no aparecen bien precisados en la ley pero que admiten y exigen ser precisados al momento de su aplicación, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

⁶ Sobre los ejemplos clásicos de conceptos jurídicos indeterminados vinculados a la experiencia común, técnica o valoraciones, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

⁷ Sobre la diferencia cualitativa fundamental: la discrecionalidad permite una pluralidad de soluciones justas, mientras que los conceptos indeterminados solo permiten una única solución justa ante la ley, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

⁸ Sobre la tarea de subsunción y hermenéutica interpretativa en la que una situación existe o no existe (ej. la urgencia existe o no existe), requiriendo juicios objetivos, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

⁹ Sobre el rechazo a confundir la potestad discrecional con la arbitrariedad, destacando que toda potestad jurídica debe ajustarse al marco de la ley, véase: Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado.

¹⁰ Sobre la falta de fundamentación objetiva y cómo lo no motivado deja de ser discrecional para transformarse en un capricho y en un acto arbitrario, véase: Bermúdez Soto, Jorge, op. cit., y la jurisprudencia de la Corte Suprema.

¹¹ Sobre la jurisprudencia de la Corte Suprema relativa al principio de interdicción de la arbitrariedad y el test de racionalidad aplicable a la Administración, véase: Reyes Poblete, Miguel Ángel, Debido proceso y litigación pública. Problemáticas relativas a la prueba en lo sancionatorio administrativo.

¹² Sobre la revisión judicial integral y la prudencia de los jueces para analizar el procedimiento de concreción de la voluntad estatal, analizando el fondo de las decisiones, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.

¹³ Sobre el control jurisdiccional a través de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implícitos en el Estado de Derecho, véase: Huepe Artigas, Fabián, El problema de la discrecionalidad en la potestad sancionadora de la Administración. Su control a través del principio de razonabilidad.

¹⁴ Sobre la competencia de los tribunales para revisar no solo la existencia de la infracción, sino también la entidad, monto o cuantía de una sanción administrativa en base a la proporcionalidad, véase: Huepe Artigas, Fabián, op. cit.

¹⁵ Sobre el artículo 2° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE) y su consagración expresa de la proscripción de todo abuso o exceso de potestades, véase: Huepe Artigas, Fabián, op. cit.

¹⁶ Sobre la invocación directa del artículo 2° de la LOCBGAE como sustento normativo sólido para que los jueces puedan rebajar multas o anular decisiones desproporcionadas de la autoridad, véase: Huepe Artigas, Fabián, op. cit.

¹⁷ Sobre la idea de que ningún campo de la actividad administrativa se encuentra exento de control judicial efectivo en un Estado democrático, véase: Bermúdez Soto, Jorge, op. cit.

¹⁸ Sobre la preeminencia de la tutela jurisdiccional de los derechos conculcados ante conceptos indeterminados o decisiones discrecionales, véase: Ponce de León Salucci, Sandra, op. cit.