La falta de motivación fundamentación como causal para anular un acto administrativo

Es frecuente que los ciudadanos y empresas, al interactuar con el Estado, reciban resoluciones administrativas que rechazan sus solicitudes, les imponen cuantiosas multas o limitan el ejercicio de sus derechos sin mayor explicación que la mera cita de un par de leyes o el uso de fórmulas genéricas. Frente a este escenario, surge una pregunta vital en la litigación pública: ¿Puede la Administración dictar decisiones oscuras o infundadas? La respuesta es un rotundo no.

En el Derecho Administrativo moderno, la exigencia de que la autoridad justifique racionalmente sus decisiones —lo que se conoce como la motivación o fundamentación del acto administrativo— ha dejado de ser una simple cortesía formal para erigirse como un requisito esencial de validez. Su omisión o insuficiencia configura un vicio de arbitrariedad que afecta directamente el derecho a defensa del particular, abriendo la puerta para presentar acciones de nulidad o solicitar la invalidación del acto.¹

A continuación, analizaremos los alcances del deber de fundamentación, cómo la falta de motivación deviene en arbitrariedad y de qué manera esta omisión permite anular las resoluciones del Estado.

1. El Deber de Fundamentar las Decisiones: Más que una mera formalidad

La motivación consiste en la exposición formal y explícita de la justificación de la decisión administrativa. En otras palabras, es el discurso justificativo que la autoridad ofrece para dar cuenta del "por qué" se adopta una determinada medida, expresando los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho (normas aplicables) que la sustentan.²

En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos (LBPA), consagra expresamente este deber en dos normas clave:

• El artículo 11 (inciso segundo) obliga a expresar los hechos y fundamentos de derecho en aquellos actos que afecten los derechos de los particulares (limitándolos, restringiéndolos o privándolos de ellos), así como en aquellos que resuelvan recursos administrativos.

• El artículo 41 (inciso cuarto) impone una regla general para el contenido de toda resolución final que ponga término a un procedimiento: "Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada".³

La jurisprudencia y la doctrina han entendido que la motivación no se satisface con el uso de expresiones vagas, clichés o lo que se denomina "fórmulas passepartout" (frases convencionales como "por razones de buen servicio" o "atendidas las necesidades de la institución" sin mayor explicación fáctica). La fundamentación debe ser suficiente y congruente, permitiendo reconstruir el proceso lógico-racional que llevó a la autoridad a decidir de esa manera.⁴

2. La Falta o Insuficiencia de Motivación como Vicio de Arbitrariedad

Cuando un acto administrativo carece de la expresión de los hechos y el derecho que lo justifican, o si estos son manifiestamente insuficientes, la decisión queda despojada de su causa y se transforma en un acto caprichoso. Como ha señalado acertadamente la doctrina clásica que ha hecho suya nuestra Corte Suprema: "lo no motivado es ya, por este solo hecho, arbitrario".⁵

Si no hay motivación que la sostenga, el único apoyo de la decisión es la sola voluntad o el capricho del funcionario que la adopta. En un Estado de Derecho, el poder no es personal ni absoluto, sino funcional, y debe justificarse. La falta de motivación es, por tanto, el deslinde exacto entre el ejercicio legítimo de una potestad (incluso si esta es discrecional) y la arbitrariedad pura y dura.⁶

Nuestros tribunales superiores han sido enfáticos en este punto. Por ejemplo, la Corte Suprema ha fallado que si un acto aparece desmotivado o con razones justificativas vagas, imprecisas y que no se avienen al caso concreto, se debe concluir que carece de justificación, circunstancia que obliga a calificar la conducta estatal de derechamente arbitraria e ilegal por contravenir la LBPA y la garantía de igualdad ante la ley.⁷

3. La Afectación al Derecho a Defensa de los Particulares

El vicio de falta de motivación no es una mera infracción teórica; tiene consecuencias prácticas devastadoras para el administrado. La principal función de fundamentar un acto es garantizar el derecho a defensa y el debido proceso (artículo 19 N° 3 de la Constitución).

Si un ciudadano o empresa es sancionado, o se le deniega un permiso, tiene el derecho constitucional a impugnar esa decisión. Sin embargo, ¿cómo puede defenderse adecuadamente, aportar pruebas o refutar los argumentos de la Administración si desconoce las verdaderas razones por las cuales fue castigado? La omisión de los motivos genera una grave situación de indefensión. El afectado queda en una condición de desventaja y ceguera jurídica, lo que vulnera las garantías de un procedimiento racional y justo.⁸

Por ello, la motivación permite el control de la actuación administrativa, tanto el control interno (a través de recursos de reposición o jerárquicos) como el control externo jurisdiccional (ante los tribunales de justicia). Sin razones escritas, el juez que revisa el caso tampoco puede evaluar si la Administración actuó dentro de la legalidad o si cometió una desviación de poder.⁹

4. Consecuencia: La Nulidad e Invalidación de Resoluciones Oscuras

Dado que la motivación es exigida por mandato del ordenamiento jurídico (la ley), su omisión constituye un vicio de forma o procedimiento. Según el artículo 13 inciso segundo de la LBPA, los vicios de forma afectan la validez del acto administrativo cuando recaen en un requisito esencial y generan perjuicio al interesado.

La jurisprudencia judicial y de la Contraloría General de la República han catalogado pacíficamente a la motivación como un elemento o requisito "esencial" del acto administrativo.¹⁰ Al generar indefensión (perjuicio al interesado), se cumplen ambos requisitos legales para destruir el acto.

En consecuencia, frente a resoluciones oscuras, infundadas o sustentadas en meros caprichos, el administrado tiene a su disposición potentes herramientas jurídicas:

1. La Invalidación Administrativa: Solicitar a la propia Administración (en un plazo de dos años) el retiro o extinción del acto por ser contrario a derecho (artículo 53 de la LBPA).¹¹

2. La Nulidad de Derecho Público: Accionar ante los Tribunales de Justicia ordinarios o especiales para que declaren la nulidad absoluta del acto por vulnerar el principio de juridicidad (artículos 6 y 7 de la Constitución), exigiendo que el Estado responda por los daños causados por su actuar ilegal y arbitrario.¹²

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Notas y Referencias

¹ Sobre el deber de la Administración de someter su acción a la Constitución y las leyes (principio de juridicidad) y el control de los actos que generan indefensión por falta de motivos, véase Ley N° 19.880, artículos 11, 13 y 41.

² Soto Kloss, Eduardo, Derecho Administrativo. Temas Fundamentales, p. 352. Se define como la justificación normativa, fáctica y racional que da razón, que fundamenta la decisión y que da cuenta del por qué se emite.

³ Esta obligación legal ha sido reforzada permanentemente por la Contraloría General de la República. A modo de ejemplo, el Dictamen N° 33.479/2008 reitera que los actos deben contener los hechos y fundamentos de derecho en que se basan de acuerdo con los arts. 11 y 41 de la Ley N° 19.880.

⁴ Sobre el rechazo a las fórmulas genéricas o "passepartout" (ej. "por no ser necesarios sus servicios" o "por razones de buen servicio"), la jurisprudencia ha señalado que su uso agrava la arbitrariedad de la medida dejando en claro que carece de reales motivaciones (Corte de Apelaciones de Rancagua, Rol N° 1.913-2014; y Corte Suprema, Rol N° 3598/2017).

⁵ Fernández, Tomás-Ramón, De la arbitrariedad de la Administración, p. 82. Este autor destaca que, sin motivación, el único apoyo de la decisión es la voluntad de quien la adopta, lo cual es insuficiente en un Estado de Derecho.

⁶ La Contraloría General de la República ha dictaminado repetidamente (v.gr., Dictámenes N°s 23.114/2007 y 53.493/2007) que la discrecionalidad de ningún modo puede implicar arbitrariedad, requiriéndose una motivación para asegurar que la actuación sea consecuente con el fin de la norma y no importe desviación de poder.

⁷ La Corte Suprema ha calificado de arbitraria la actuación desprovista de justificación o basada en hechos no demostrados. Véase, por ejemplo, Corte Suprema, Rol N° 1259-2010 y Rol N° 4.275-2010.

⁸ La falta de fundamentación impide al particular rebatir oportunamente en la vía administrativa o judicial. Como expone la doctrina (Iván Aróstica), no es justo imponer al particular que demande primero para que la autoridad recién explique sus motivos en el juicio, dejándolo en desventaja ante hechos nuevos.

⁹ La motivación facilita el control de la opinión pública, el control judicial (determinar si se ajusta a Derecho) y da a conocer a los destinatarios las razones que lo asientan para decidir sobre la pertinencia de su impugnación (Corte Suprema y doctrina procesal comparada).

¹⁰ La jurisprudencia es conteste. La Corte Suprema (Rol N° 3598/2017) declara que "la fundamentación del acto administrativo es un elemento de su esencia". La CGR (Dictamen N° 19.080/2008) establece que la falta de motivación recae en un requisito esencial que no puede ser complementado posteriormente si ya se privó de derechos al afectado.

¹¹ Sobre la invalidación, contemplada en el art. 53 de la LBPA, consiste en el retiro de un acto administrativo por parte de la propia administración por su contrariedad a derecho (Corte Suprema, sobre el decaimiento y la invalidación).

¹² La Nulidad de Derecho Público sanciona las infracciones al artículo 7 de la Constitución, aplicándose también a los casos en que la autoridad actúa con desviación de fin, exceso de poder o vulnerando las formas esenciales prescritas por la ley (LBPA) que producen perjuicio al administrado.