Subsidio por licencia médica a funcionarios públicos y Derechos Adquiridos

Introducción

Objeto del Informe

El presente informe tiene por objeto realizar un análisis jurídico exhaustivo del régimen de beneficios por licencia médica aplicable a los funcionarios municipales en Chile, cuyo marco normativo se encuentra principalmente en la Ley N° 18.883, que aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. Este análisis se efectúa en el contexto de la discusión pública y parlamentaria de un reciente proyecto de ley, ingresado en julio de 2025, que propone una homologación sistémica de dicho régimen con el aplicable a los trabajadores del sector privado, regulado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 44 de 1978. Esta propuesta legislativa suscita una colisión jurídica de alta relevancia, al poner en tensión los objetivos de eficiencia fiscal y equidad con principios cardinales del ordenamiento jurídico chileno.

Tesis Central

La tesis central de este informe postula que, si bien la reforma legislativa en comento persigue fines loables y socialmente demandados —tales como la sostenibilidad del sistema, la equidad entre trabajadores y el control del uso fraudulento de las licencias médicas—, su aplicación a los funcionarios actualmente en servicio entra en conflicto directo con principios fundamentales del Derecho Administrativo y Constitucional. Específicamente, se argumentará que el beneficio de gozar de la remuneración íntegra durante una licencia médica, consagrado en el artículo 110 de la Ley N° 18.883, constituye un derecho adquirido que se ha incorporado al patrimonio jurídico de los funcionarios. Este derecho, consolidado a lo largo de décadas, ha generado una situación jurídica amparada por el principio de confianza legítima. Por consiguiente, una modificación legislativa que altere o suprima este beneficio de manera retroactiva para los funcionarios en ejercicio podría vulnerar la garantía constitucional del derecho de propiedad, consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República.

Sección 1: El Régimen de Subsidio por Incapacidad Laboral en Chile: Un Sistema Dual

1.1. El Modelo General del Sector Privado: El D.F.L. N° 44 de 1978

El ordenamiento jurídico chileno establece un sistema diferenciado para la protección económica de los trabajadores durante períodos de incapacidad laboral. El régimen general, aplicable a los trabajadores dependientes del sector privado, se encuentra regulado en el Decreto con Fuerza de Ley N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.¹ El espíritu y finalidad de esta norma son eminentemente de seguridad social. Su objetivo no es garantizar la continuidad de la remuneración exacta del trabajador, sino proveer un subsidio que reemplace su renta durante el período de incapacidad, asegurando así su subsistencia económica y la de su familia. Este subsidio se financia con cargo a las cotizaciones obligatorias de salud del 7% de la remuneración imponible, lo que subraya su naturaleza de prestación previsional.³

El mecanismo de funcionamiento de este régimen se caracteriza por los siguientes elementos:

• Base de Cálculo: El monto del subsidio se determina en base al promedio de la remuneración mensual neta, del subsidio, o de ambos, que el trabajador haya devengado en los tres meses calendario más próximos al mes en que se inicia la licencia médica.⁴ De manera explícita, el artículo 10 del D.F.L. N° 44 excluye de esta base de cálculo las remuneraciones ocasionales o aquellas que correspondan a períodos de mayor extensión que un mes, tales como gratificaciones, bonificaciones o aguinaldos.⁵ Esta exclusión refuerza la idea de que el subsidio busca reemplazar el ingreso regular y permanente, no los estipendios extraordinarios.

• Entidad Pagadora: El pago del subsidio corresponde directamente a la entidad de salud previsional a la que el trabajador se encuentre afiliado, sea esta el Fondo Nacional de Salud (FONASA) o una Institución de Salud Previsional (ISAPRE).⁶ El empleador se desliga de la obligación de remunerar durante el período de licencia, siendo el sistema de seguridad social el que asume la carga económica.

• Período de Carencia: Una de las características más distintivas de este régimen es la existencia de un período de carencia. El artículo 14 del D.F.L. N° 44 establece que los subsidios se devengarán desde el cuarto día de la licencia médica si esta fuere igual o inferior a diez días. Si la licencia es superior a diez días, el subsidio se paga desde el primer día.² Este mecanismo actúa como un deducible, desincentivando el uso de licencias por incapacidades muy breves y compartiendo una parte del costo inicial de la enfermedad con el trabajador.

1.2. El Estatuto Especial de los Funcionarios Municipales: La Ley N° 18.883

En contraste con el modelo del sector privado, los funcionarios municipales se rigen por un estatuto especial contenido en la Ley N° 18.883. La piedra angular de este régimen es su artículo 110, que define la licencia médica como el derecho del funcionario a ausentarse o reducir su jornada de trabajo para el restablecimiento de su salud.⁸ La disposición clave, que marca una diferencia fundamental con el D.F.L. N° 44, establece de forma inequívoca que: "Durante su vigencia el funcionario continuará gozando del total de sus remuneraciones".⁹

Esta redacción revela una naturaleza jurídica distinta. No se trata de un "subsidio" que reemplaza la renta, sino de la continuidad del pago de la remuneración íntegra por parte del empleador municipal. El vínculo estatutario no se suspende en sus efectos económicos principales.

Para compatibilizar este beneficio estatutario con el sistema general de seguridad social, se estableció un mecanismo de reembolso. La Ley N° 19.117 faculta a las municipalidades, que han pagado la remuneración completa a sus funcionarios, para solicitar a la entidad previsional de salud correspondiente (FONASA o ISAPRE) el reembolso de una suma equivalente al subsidio que le habría correspondido a dicho funcionario si se le aplicaran las reglas del D.F.L. N° 44.⁴ El Dictamen N° 16845-2002 de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) detalla con precisión este procedimiento, confirmando que el municipio primero cumple con su obligación estatutaria de pagar el 100% de la remuneración y, posteriormente, actúa como un actor más del sistema de seguridad social para recuperar una parte de ese costo.⁴

La naturaleza de este beneficio, por tanto, no es la de un seguro de subsistencia, sino la de una condición inherente al vínculo estatutario. Su finalidad es garantizar la estabilidad económica total del funcionario, como un reconocimiento a la naturaleza especial, la dignidad y la permanencia de la función pública.

1.3. Análisis Comparativo y Espíritu de la Norma: Protección del Ingreso vs. Mantenimiento del Estatus Remuneratorio

La existencia de estos dos regímenes paralelos evidencia que el sistema chileno no es homogéneo; presenta dos filosofías distintas en su aproximación a la incapacidad laboral. El régimen del sector privado, consagrado en el D.F.L. N° 44, es un pilar de la seguridad social, cuyo objetivo es mitigar la pérdida de ingresos y asegurar un mínimo vital durante la enfermedad. Su lenguaje y estructura (subsidio, base de cálculo, carencia) son propios de un sistema de seguros.

En contraste, el régimen municipal, establecido en la Ley N° 18.883, es una norma de derecho estatutario de la función pública. Su finalidad no es meramente paliativa, sino conservadora: mantener incólume la situación remuneratoria del funcionario, reconociendo la naturaleza particular de su vínculo con el Estado. El hecho de que la ley hable de "gozar del total de sus remuneraciones" ⁹ en lugar de "recibir un subsidio" ⁶ es una distinción semántica con profundas consecuencias jurídicas. El mecanismo de reembolso posterior confirma esta dualidad: el municipio primero cumple su obligación estatutaria y luego interactúa con el sistema previsional para obtener una compensación parcial.

Esta diferencia no es un mero detalle técnico, sino una distinción fundamental que eleva el beneficio municipal de una simple prestación de seguridad social a una condición esencial del estatuto de empleo público. Esta caracterización es crucial para sostener, como se hará más adelante, que se trata de un derecho adquirido y no de una mera expectativa sujeta a los vaivenes de la política legislativa.

La siguiente tabla sintetiza las diferencias estructurales entre ambos regímenes:

Tabla 1: Cuadro Comparativo: Régimen de Licencia Médica (Pre-Reforma Propuesta)

Característica	Sector Privado (D.F.L. N° 44)	Sector Municipal (Ley N° 18.883)
Naturaleza del Beneficio	Subsidio de seguridad social (reemplazo de renta)	Mantenimiento de la remuneración (condición estatutaria)
Monto del Beneficio	Promedio de remuneración neta últimos 3 meses, con topes.	Totalidad de las remuneraciones.
Pagador Directo al Trabajador	Entidad Previsional (FONASA/ISAPRE).	Municipalidad (Empleador).
Período de Carencia	Sí (3 días para licencias ≤ 10 días). No para licencias > 10 días.	No. Se paga desde el primer día.
Fuente Legal Primaria	D.F.L. N° 44 de 1978 2	Art. 110, Ley N° 18.883 9

Esta tabla visualiza la profunda asimetría entre los dos sistemas y la magnitud de la merma que la homologación propuesta representa para los funcionarios municipales, sirviendo como punto de referencia fáctico para el análisis jurídico que sigue.

Sección 2: El Proyecto de Ley de Homologación del Régimen de Licencias Médicas (Julio 2025)

Fundamentos del Proyecto de Ley: El Mensaje Presidencial

El Mensaje N° 118-373, con el que el Presidente de la República somete el proyecto a consideración del Congreso Nacional, articula la justificación oficial de la reforma. Los argumentos centrales son:

• Sostenibilidad Fiscal: El documento pone de relieve un crecimiento insostenible del gasto en SIL, especialmente en el Fondo Nacional de Salud (FONASA), que experimentó un alza del 73% entre 2019 y 2023. Se argumenta que el SIL consume una parte significativa de la cotización de salud del 7% (3,7 puntos porcentuales en 2023).

• Distorsiones Conductuales: Se citan datos de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) que evidencian cómo el diseño del sistema incentiva ciertos comportamientos. Por ejemplo, el 59% de las licencias en el sector privado superan los 11 días (presumiblemente para evitar la carencia de 3 días), mientras que en el sector público, donde no existe tal incentivo, solo el 35% de las licencias superan dicha duración.⁴³

• Equidad y Eficiencia: El Mensaje postula la necesidad de avanzar hacia una mayor equidad horizontal entre todos los trabajadores chilenos, eliminando un trato diferenciado que carecería de justificación técnica. Se busca, además, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y resguardar el correcto funcionamiento del sistema. El ahorro fiscal neto proyectado, de aproximadamente $180.000 millones de pesos anuales, se presenta como un resultado clave de estas mejoras.⁴³

Estado Actual de Tramitación Legislativa

El proyecto de ley, correspondiente al Boletín N° 17.678-11, fue ingresado por el Ejecutivo el 9 de julio de 2025.⁴⁴ Su tramitación se encuentra en una fase inicial, con las siguientes características:

• Cámara de Origen: Senado de la República.

• Etapa: Primer Trámite Constitucional.

• Comisiones: Fue derivado para su estudio a la Comisión de Salud y, posteriormente, deberá ser revisado por la Comisión de Hacienda, debido a sus evidentes implicancias fiscales.

• Urgencia Legislativa: El Ejecutivo le ha asignado "Simple Urgencia", lo que obliga a las comisiones a despachar el proyecto dentro de un plazo de treinta días.

• Proceso en Comisión: El debate legislativo se inició en la Comisión de Salud con las exposiciones de la Ministra de Salud y la Directora de la COMPIN. Se ha programado una ronda de audiencias para recibir a los distintos actores involucrados, incluyendo de manera destacada a la ANEF y otras organizaciones sindicales, antes de proceder a la votación en general de la idea de legislar.

2.1. Contexto y Objetivos de la Reforma

El proyecto de ley ingresado a tramitación en el Congreso Nacional en julio de 2025 se enmarca en un contexto político y social complejo, y persigue objetivos multifacéticos. Sus fundamentos principales son:

• Sostenibilidad Fiscal y Eficiencia del Gasto: Uno de los motores principales de la reforma es la contención del gasto fiscal. La iniciativa busca generar un ahorro neto anual estimado en más de 182 mil millones de pesos, o cerca de 300 millones de dólares, al reducir el desembolso por concepto de licencias en el sector público.¹¹

• Lucha contra el Uso Fraudulento: El proyecto responde a un clima de opinión pública adverso al abuso de las licencias médicas, exacerbado por recientes revelaciones de la Contraloría General de la República que detectaron a miles de empleados públicos viajando al extranjero mientras se encontraban con reposo médico.¹³ La narrativa del proyecto es de "poner orden" y "terminar con la chacota".¹⁶

• Principio de Equidad y Homologación: Un argumento central del Ejecutivo es la necesidad de terminar con lo que se califica como "injustas diferencias" entre los trabajadores del sector público y privado, estableciendo reglas uniformes para todos.¹¹

Es fundamental comprender que esta iniciativa no surge de forma aislada. Representa el segundo paso de una estrategia legislativa más amplia. El primer paso fue la promulgación de la Ley N° 21.746, originada en el Boletín N° 14.845-11, que entró en vigencia en mayo de 2025.¹⁷ Dicha ley se enfocó en fortalecer drásticamente las facultades de fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) y la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), y en endurecer las sanciones administrativas y penales contra los profesionales que emiten licencias médicas fraudulentas o sin fundamento médico.³

La secuencia es clara: primero, se legisló para atacar la oferta de licencias fraudulentas, sancionando a los emisores. Ahora, con el proyecto de julio de 2025, se busca reformar la estructura del beneficio y desincentivar la demanda, particularmente en el sector público, que gozaba de condiciones más favorables. Esta cronología revela un ímpetu político coherente, orientado a reformar integralmente el sistema de licencias médicas desde una perspectiva de control y eficiencia fiscal.

2.2. Principales Modificaciones Propuestas

El proyecto introduce cambios estructurales que, en la práctica, desmantelan el régimen especial de los funcionarios municipales y lo asimilan al del sector privado. Las modificaciones más relevantes son:

• Establecimiento de una Carencia Uniforme: Se propone un período de carencia general de dos días para todas las licencias médicas por enfermedad o accidente común. Esto significa que, independientemente de la duración del reposo, los dos primeros días no serán cubiertos. Esta medida elimina el beneficio histórico de los funcionarios públicos de recibir remuneración desde el primer día y, a la vez, modifica la regla del sector privado para las licencias largas (>10 días), que también pasarán a tener dos días de carencia.¹¹

• Tope a la Remuneración y Creación de un Subsidio: El cambio más significativo para los funcionarios municipales es la derogación del derecho a percibir el "total de sus remuneraciones". En su lugar, se crea una "remuneración durante la licencia" que, en la práctica, funciona como un subsidio. Su monto diario se calculará como la trigésima parte de la remuneración bruta mensual del funcionario, pero con un límite máximo: no podrá exceder el tope imponible previsional, fijado para 2025 en 87,8 Unidades de Fomento (UF) mensuales.¹¹

• Fortalecimiento de la Fiscalización: Se amplían las facultades de la COMPIN y de FONASA para fiscalizar el cumplimiento del reposo. Se autoriza explícitamente el cruce de información con organismos públicos (como la PDI para registros migratorios) y entidades privadas (como empresas de transporte o de actividades recreativas), siempre respetando la normativa de protección de datos.¹² Además, se establece un control preventivo especial para licencias que superen los 180 días acumulados en un año.¹³

• Nuevo Cómputo para la Causal de Salud Incompatible: Se modifica la forma de calcular los días de licencia para efectos de la causal de cese de funciones por salud incompatible con el cargo (artículo 148 de la Ley N° 18.883).²² El proyecto establece que los días de una licencia médica que haya sido rechazada sí se contabilizarán para este fin, siempre que el funcionario haya hecho uso efectivo del reposo y no haya trabajado.¹¹

2.3. El Impacto Directo en los Funcionarios Municipales: De la Remuneración Íntegra al Subsidio Limitado

La implementación de esta reforma implicaría una merma económica directa, inmediata y cuantificable para los funcionarios municipales durante los períodos de enfermedad. El perjuicio patrimonial se manifiesta en dos niveles:

1. Pérdida por Carencia: Todos los funcionarios, sin excepción, dejarían de percibir la remuneración correspondiente a los dos primeros días de su licencia médica.

2. Pérdida por Tope Imponible: Aquellos funcionarios cuyas remuneraciones brutas superen el tope imponible previsional (87,8 UF en 2025) verían su ingreso mensual significativamente reducido durante el período de licencia, ya que el pago se limitaría a dicho tope.

La siguiente tabla ilustra la transformación del beneficio y su impacto directo:

Tabla 2: Impacto de la Reforma en Funcionarios Municipales

Aspecto	Régimen Actual (Ley 18.883)	Régimen Propuesto (Proyecto Julio 2025)	Impacto
Carencia	0 días.	2 días.	Pérdida de 2 días de remuneración por cada licencia.
Monto	100% de la remuneración, sin tope.	100% de la remuneración bruta, con tope imponible (87,8 UF).	Reducción sustancial de ingresos para rentas sobre el tope.
Naturaleza	Derecho estatutario a remuneración.	Derecho a un subsidio por incapacidad laboral.	Cambio fundamental en la naturaleza jurídica del beneficio.
Monto	100% de la remuneración, sin tope.	100% de la remuneración bruta, con tope imponible (87,8 UF).	Reducción sustancial de ingresos para rentas sobre el tope.
Naturaleza	Derecho estatutario a remuneración.	Derecho a un subsidio por incapacidad laboral.	Cambio fundamental en la naturaleza jurídica del beneficio.

Esta tabla demuestra que la reforma no es un mero "ajuste" técnico, sino una reconfiguración estructural que altera la esencia del beneficio y tiene consecuencias patrimoniales directas. Este perjuicio tangible constituye el fundamento fáctico para la discusión sobre la vulneración de derechos adquiridos que se abordará a continuación.

Sección 3: La Tensión con los Principios Fundamentales del Derecho Administrativo

La propuesta de homologación, si bien se justifica en objetivos de política pública, entra en una severa tensión con principios dogmáticos y jurisprudenciales que estructuran el Derecho Administrativo chileno, particularmente la protección de los derechos adquiridos y la confianza legítima.

3.1. La Doctrina de los Derechos Adquiridos en el Ordenamiento Jurídico Chileno

La doctrina de los derechos adquiridos es un pilar del Estado de Derecho, diseñada para proteger la seguridad jurídica y limitar la aplicación retroactiva de la ley. Se define un derecho adquirido como "aquel que ha entrado en nuestro patrimonio, que hace parte de él y que nadie nos los puede arrebatar".²³ Este concepto se contrapone a las "meras expectativas", que son las esperanzas de adquirir un derecho bajo el imperio de una ley, pero que aún no se han consolidado. Un derecho se considera adquirido cuando una situación jurídica, con sus consiguientes ventajas y obligaciones, se ha consolidado plenamente bajo una ley vigente, creando una situación jurídica concreta y particular para un individuo.²³

La jurisprudencia chilena, tanto de la Corte Suprema como del Tribunal Constitucional, ha acogido consistentemente este principio como un límite a la potestad del legislador. Se ha establecido que, si bien el legislador puede modificar o derogar leyes, no puede hacerlo con efecto retroactivo en perjuicio de derechos que ya se han incorporado válidamente al patrimonio de las personas. Estos derechos, una vez adquiridos, quedan protegidos por la garantía constitucional del derecho de propiedad.²⁴

La jurisprudencia más influyente y fundacional en esta materia para el empleo público es una sentencia del Tribunal Constitucional de 1982. En este fallo histórico, el Tribunal estableció que la relación que une a un funcionario con el Estado es de carácter estatutario y no contractual. Esto significa que el legislador, en representación de la voluntad soberana, tiene la facultad de modificar, reducir e incluso suprimir los beneficios y las condiciones de empleo, ya que no existen cláusulas inamovibles. Sin embargo, el Tribunal impuso un límite infranqueable a esta potestad: la ley nueva no puede afectar aquellos derechos que ya se han "incorporado realmente al patrimonio de los afectados con anterioridad a la ley".⁴¹

3.2. El Principio de Confianza Legítima: Desarrollo Jurisprudencial y su Aplicación al Empleo Público

El principio de confianza legítima, derivado del derecho alemán (Vertrauensschutz), es una manifestación de los principios de buena fe y seguridad jurídica.²⁵ Protege la confianza razonable que los administrados depositan en la estabilidad y coherencia de las actuaciones de la Administración del Estado. Impide que el poder público destruya, sin una razón suficiente y sin medidas de transición adecuadas, la confianza que su propia actuación ha generado en los ciudadanos.²⁸

En Chile, la aplicación más visible y desarrollada de este principio se ha dado, precisamente, en el ámbito del empleo público, a través de la jurisprudencia sobre los funcionarios a contrata. A partir del año 2016, la Contraloría General de la República (CGR) estableció en una serie de dictámenes emblemáticos que la renovación sucesiva de una contrata por más de dos años generaba en el funcionario la "confianza legítima" de que su vínculo sería mantenido, limitando la facultad discrecional de la autoridad para no renovar.³⁰ Posteriormente, la Corte Suprema, si bien validó el principio, elevó el umbral temporal a cinco años de servicio continuo para que se configurara dicha confianza.³¹ Finalmente, la CGR, mediante el Dictamen N° E561358 de 2024, se allanó al criterio judicial, declarando que las controversias sobre esta materia son de carácter litigioso y deben ser resueltas por los tribunales.³³

Resulta ilustrativo trazar una analogía con esta línea jurisprudencial. Si una práctica administrativa reiterada, como la renovación de contratos, que por su naturaleza son transitorios, puede generar una expectativa legítima protegida por el derecho, con mayor razón (a fortiori) debe hacerlo un derecho explícito, de carácter permanente y consagrado expresamente en una ley estatutaria que ha estado vigente por más de tres décadas. La jurisprudencia sobre las contratas no es un tema ajeno, sino un precedente conceptual que refuerza poderosamente la idea de que los funcionarios municipales de planta y a contrata tienen una expectativa legítima, de un orden jurídico superior, en el mantenimiento de las condiciones estatutarias bajo las cuales ingresaron y han servido al Estado.

3.3. Análisis Jurídico: ¿Constituye el Mantenimiento de la Remuneración un Derecho Adquirido para los Funcionarios Municipales?

La respuesta a esta interrogante, a la luz de la doctrina y jurisprudencia expuestas, debe ser afirmativa. El derecho a percibir la remuneración íntegra durante una licencia médica, consagrado en el artículo 110 de la Ley N° 18.883, no es una "mera expectativa" de que la ley no cambie. Se trata de una condición estatutaria, de carácter permanente y con un claro contenido patrimonial, que se ha incorporado al acervo jurídico de cada funcionario desde el momento de su nombramiento.

Este beneficio cumple con todos los requisitos para ser considerado un derecho adquirido:

1. Nace de un Hecho o Acto Jurídico Válido: El nombramiento del funcionario bajo el imperio de la Ley N° 18.883.

2. Se Incorpora al Patrimonio: El derecho a la remuneración y a sus condiciones de pago forma parte del conjunto de derechos y obligaciones que componen el patrimonio de una persona.

3. Constituye una Situación Jurídica Concreta: La relación estatutaria entre el funcionario y el municipio es una situación jurídica particular y consolidada, no una abstracción.²³

La estabilidad de esta norma a lo largo del tiempo ha generado, además, una confianza legítima y razonable en que dicha condición forma parte inescindible de su estatus como servidor público, siendo un elemento considerado al momento de optar por la carrera funcionaria en el ámbito municipal.

3.4 Casos anteriores donde se ha respetado el principio de los derechos adquiridos.

La aplicación de los principios doctrinales y jurisprudenciales analizados se observa con claridad en la práctica legislativa chilena. A continuación, se examinan cuatro casos emblemáticos de reformas estructurales que afectaron a amplios colectivos de funcionarios públicos, en los cuales el legislador optó por mecanismos de aplicación prospectiva para resguardar los derechos consolidados.

3.4.1 El Nuevo Sistema de Educación Pública (Ley N° 21.040)

Esta ley, promulgada en 2017, representó una de las transformaciones más profundas del sistema educativo chileno, creando los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) y disponiendo el traspaso de los establecimientos educacionales desde la administración municipal a estos nuevos organismos. Este proceso implicó el cambio de régimen jurídico para miles de docentes y asistentes de la educación, quienes pasaron de estar regidos por el Código del Trabajo (en el caso de las corporaciones municipales) al Estatuto Administrativo.

• El Mecanismo Protector: Para evitar una precarización masiva y una avalancha de litigios, el legislador incorporó una cláusula de salvaguarda explícita. El artículo cuadragésimo segundo transitorio de la Ley N° 21.040 establece de manera inequívoca: "Como consecuencia del traspaso a los Servicios Locales, ningún trabajador perderá sus derechos adquiridos".³⁷

• Interpretación y Alcance: La Dirección del Trabajo, en su Ordinario N° 2002/34, interpretó esta disposición en su sentido más amplio. Resolvió que la norma protegía no solo los derechos emanados de los contratos individuales de trabajo, sino también aquellos que surgían de cláusulas tácitas (beneficios otorgados de manera reiterada en el tiempo) y de los instrumentos colectivos vigentes al momento del traspaso.³⁸ Esta combinación de una cláusula legislativa explícita y una interpretación administrativa extensiva constituye un ejemplo paradigmático de cómo el ordenamiento jurídico chileno ha actuado para proteger los derechos adquiridos de los funcionarios frente a un cambio estructural de ley.

3.4.2 Modernización del Sistema de Alta Dirección Pública (Ley N° 20.955)

En 2016, la Ley N° 20.955 perfeccionó el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), buscando fortalecer la meritocracia y alinear la gestión de los altos directivos con los objetivos del gobierno de turno. La ley introdujo cambios significativos, como la posibilidad de que el Presidente de la República designara directamente hasta 12 directivos de primer nivel jerárquico al inicio de su mandato.

• El Mecanismo Protector: En este caso, la protección de las situaciones consolidadas se logró mediante una técnica de "implementación diferida". El artículo primero transitorio de la ley dispuso que la nueva facultad presidencial para nombramientos directos entraría en vigencia recién en el período presidencial siguiente a la publicación de la ley.³⁹

• Análisis: Esta fue una decisión político-jurídica deliberada para garantizar la estabilidad del sistema y respetar las expectativas de los directivos que ya se encontraban en sus cargos. Evitó que el gobierno que promulgó la reforma pudiera beneficiarse inmediatamente de ella, resguardando así los nombramientos realizados bajo el régimen anterior. Adicionalmente, la ley incluyó una norma de "resguardo de la carrera" (derechos adquiridos), permitiendo a los funcionarios de planta que fueran nombrados en cargos del SADP conservar la propiedad de su cargo de origen hasta por nueve años, protegiendo su seguridad laboral de base.⁴⁰

3.4.3 Ajustes Previsionales para las Fuerzas Armadas (Ley N° 20.735)

La Ley N° 20.735, del año 2014, introdujo modificaciones para racionalizar el sistema previsional de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública (CAPREDENA y DIPRECA), que históricamente ha sido un sistema de reparto más beneficioso que el sistema general de capitalización individual (AFP).

• El Mecanismo Protector: A diferencia de los casos anteriores, el mecanismo de aplicación prospectiva no se encuentra en una disposición transitoria, sino que está inserto en el articulado permanente de la reforma. El artículo 5 de la ley modifica la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas, estableciendo que el personal de planta que asuma un nuevo cargo como profesional del área de la salud quedará afecto, para esos nuevos servicios, al sistema de AFP (DL N° 3.500).⁴¹

• Análisis: La redacción es sutil pero su efecto es claro y potente: la reforma solo se aplica a situaciones futuras y específicas (asunción de nuevos cargos en un área determinada). El personal que permaneció en sus funciones originales no vio alterado su régimen previsional y conservó sus derechos adquiridos bajo el sistema de CAPREDENA. Este es un ejemplo de cómo la protección de los derechos adquiridos puede lograrse a través de una redacción precisa en el cuerpo permanente de la ley, sin necesidad de recurrir a cláusulas transitorias explícitas.

Sección 4: Análisis Crítico de la Constitucionalidad y Legalidad de la Reforma

La tensión descrita en la sección anterior escala al plano constitucional, donde la potestad del legislador para modificar estatutos jurídicos colisiona con la garantía fundamental del derecho de propiedad.

4.1. La Potestad del Legislador para Modificar Estatutos Jurídicos vs. la Protección del Derecho de Propiedad (Art. 19 N° 24 CPR)

El nudo gordiano del debate constitucional reside en la colisión entre la soberanía del legislador para adaptar las leyes a nuevas realidades sociales y económicas, y la protección que la Constitución otorga al derecho de propiedad en su artículo 19 N° 24.

La doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han sostenido de manera consistente que el derecho de propiedad no recae únicamente sobre cosas corporales, sino también sobre derechos incorporales, como son los derechos personales o de crédito que emanan de un contrato o, en este caso, de un estatuto jurídico de derecho público.²⁴ El derecho del funcionario a percibir su remuneración íntegra en caso de licencia médica es, sin duda, un derecho de esta naturaleza, con un contenido patrimonial evidente.

Desde esta perspectiva, la reforma propuesta, al privar a los funcionarios en servicio de una parte de este derecho (la remuneración de los días de carencia y la porción del sueldo que excede el tope imponible), podría ser calificada como una forma de expropiación legislativa sin la debida indemnización. El artículo 19 N° 24 de la Constitución es categórico al señalar que "nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador". La norma constitucional exige, además, que el expropiado reciba una indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado.

El proyecto de ley en análisis priva a los funcionarios de un derecho patrimonial sin contemplar ninguna forma de compensación. Si bien el legislador tiene la facultad de modificar estatutos hacia el futuro, la aplicación de esta reforma a los funcionarios ya en servicio, despojándolos de derechos que legítimamente consideran parte de su patrimonio, excede los límites de su potestad y podría ser declarada inconstitucional por vulnerar la esencia del derecho de propiedad.

4.2. El Principio de Irretroactividad de la Ley y sus Efectos en el Estatuto Funcionario

Aunque formalmente la ley rija desde su publicación hacia el futuro (efecto in actum), su aplicación a situaciones jurídicas nacidas con anterioridad —como es el vínculo estatutario de los funcionarios ya nombrados— produce, en la práctica, efectos retroactivos en perjuicio de sus derechos. La teoría de los derechos adquiridos opera precisamente como el criterio para determinar el límite de la potestad legislativa en el tiempo.

Una ley es retroactiva no solo cuando modifica efectos ya producidos de una relación jurídica, sino también cuando altera las consecuencias futuras de dicha relación, si esas consecuencias constituían un derecho adquirido bajo la ley anterior. En este caso, el derecho a la remuneración íntegra en caso de licencia es una condición permanente del estatuto. Alterarla para los funcionarios en servicio implica modificar las reglas del juego bajo las cuales se constituyó y desarrolló su relación con la Administración, afectando derechos ya consolidados. La solución jurídicamente correcta, para respetar el principio de irretroactividad en su sentido material, es que la nueva norma solo se aplique a los funcionarios que ingresen al servicio con posterioridad a su entrada en vigencia.

4.3. Potenciales Vías de Impugnación y Defensa de los Derechos Afectados

Ante la amenaza que representa este proyecto de ley, el ordenamiento jurídico chileno contempla diversas vías de defensa:

• Control Preventivo de Constitucionalidad: Durante la tramitación legislativa, un grupo de parlamentarios (la cuarta parte de los diputados o senadores en ejercicio) podría requerir al Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre la constitucionalidad del proyecto. La argumentación se centraría en la vulneración de los artículos 19 N° 24 (derecho de propiedad) y 19 N° 26 (seguridad jurídica) de la Constitución.

• Control Represivo y Acciones Individuales: Una vez que la ley entre en vigencia y comience a ser aplicada, los funcionarios individualmente afectados podrían interponer recursos de protección ante las Cortes de Apelaciones. El argumento central sería que el acto administrativo que aplica la nueva ley (por ejemplo, la liquidación de sueldo con el descuento por carencia o el tope) es un acto ilegal y arbitrario que priva, perturba o amenaza el legítimo ejercicio de su derecho de propiedad sobre las condiciones remuneratorias de su cargo, consolidadas bajo la Ley N° 18.883.

Sección 5: Conclusiones y Recomendaciones

5.1. Síntesis de los Hallazgos

El análisis realizado permite concluir que el proyecto de ley que busca homologar el régimen de licencias médicas, a pesar de perseguir objetivos de racionalización del gasto público y equidad sistémica, genera un grave e insalvable conflicto con principios estructurales del ordenamiento jurídico chileno. La propuesta ignora la distinta naturaleza filosófica y jurídica del beneficio otorgado a los funcionarios municipales, tratándolo como un privilegio susceptible de ser eliminado, en lugar de un derecho de carácter estatutario que debe ser respetado.

La aplicación de la reforma a los funcionarios actualmente en servicio constituiría una afectación directa a sus derechos adquiridos, consolidados bajo el amparo de la Ley N° 18.883 y protegidos por el principio de confianza legítima. Esta afectación, al tener un claro contenido patrimonial y no contemplar indemnización alguna, podría ser declarada contraria a la Constitución Política de la República por vulnerar la garantía del derecho de propiedad.

5.2. Recomendaciones para el Proceso Legislativo

Para conciliar los objetivos de la reforma con la necesaria protección de los derechos de los funcionarios, se formulan las siguientes recomendaciones al legislador:

• Introducir Cláusulas de Transición ("Grandfathering"): La solución jurídica más idónea y respetuosa del Estado de Derecho es la inclusión de normas transitorias que establezcan explícitamente que el nuevo régimen de licencias médicas (con carencia y tope imponible) solo se aplicará a los funcionarios que ingresen a las municipalidades con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley. Los funcionarios que se encuentren en servicio a esa fecha deben mantener el beneficio íntegro consagrado en el actual artículo 110 de la Ley N° 18.883, respetando así sus derechos adquiridos y la confianza legítima depositada en la estabilidad de su estatuto.

• Fomentar el Diálogo Social: Es imperativo que el proceso legislativo incorpore instancias de diálogo efectivo con las asociaciones de funcionarios, como la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y otras organizaciones gremiales que han manifestado su rechazo a la iniciativa por la falta de consulta previa.²⁰ Un acuerdo social amplio podría permitir encontrar soluciones que equilibren los objetivos fiscales con la protección de los derechos de los trabajadores.

5.3. Recomendaciones para los Funcionarios y sus Asociaciones

Se recomienda a los funcionarios afectados y a sus organizaciones gremiales articular su defensa en torno a las siguientes líneas argumentativas, tanto en el debate público como en eventuales instancias judiciales:

1. Naturaleza Estatutaria del Beneficio: Enfatizar que el derecho del artículo 110 no es una prestación de seguridad social, sino una condición laboral fundamental del estatuto de la función pública municipal.

2. Configuración como Derecho Adquirido: Argumentar sólidamente que este beneficio, por su permanencia y contenido patrimonial, se ha incorporado al patrimonio de cada funcionario, no siendo una mera expectativa.

3. Vulneración de la Confianza Legítima: Invocar la extensa jurisprudencia sobre confianza legítima, especialmente la analogía con el caso de los funcionarios a contrata, para demostrar que el Estado no puede defraudar la certeza jurídica que él mismo ha creado.

4. Inconstitucionalidad de la Medida: Sostener, en todas las instancias pertinentes, que la privación de este derecho sin indemnización constituye una vulneración del derecho de propiedad garantizado por la Constitución.

La presentación coherente y robusta de estos argumentos será clave para la defensa de un pilar fundamental del estatuto que rige a los funcionarios municipales de Chile.

Fuentes citadas

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