Doble contrato en Carabineros: nueve años de una irregularidad institucionalizada. Posibles defensas

Una auditoría especial suscrita el 29 de julio de 2026 por la Contraloría General de la República volvió a poner en evidencia una práctica que el mismo órgano contralor había declarado ilegal hace casi una década: la contratación simultánea de abogados de Carabineros bajo dos instrumentos jurídicos separados que, sumados, integran una jornada ordinaria completa. Lo que distingue este caso no es únicamente la irregularidad —que existe y es grave—, sino su persistencia deliberada durante nueve años, desatendiendo una instrucción vinculante del organismo de control del Estado. Las páginas que siguen analizan las normas involucradas, las infracciones constatadas y las consecuencias jurídicas que el ordenamiento prevé.

I. Los hechos que reveló la auditoría

Carabineros de Chile mantiene una planta de 144 juristas con un presupuesto superior a los $5.500 millones anuales. De ese universo, la Contraloría seleccionó 36 profesionales que mantenían simultáneamente dos contratos: uno de 22 horas semanales y otro denominado Contrato por Resolución (CPR) de otras 22 horas, completando así la jornada legal de 44 horas bajo dos instrumentos jurídicos distintos. El total de haberes pagados a ese subconjunto supera los $1.944 millones anuales.¹

La fórmula tenía una lógica económica comprensible, aunque no por ello lícita: los abogados percibían bajo la doble estructura una remuneración superior a la que les habría correspondido bajo un contrato único de jornada completa. La propia institución lo reconoció implícitamente, argumentando que de no mediar ese mecanismo, los profesionales abandonarían Carabineros en búsqueda de mejores perspectivas. No se trata, entonces, de un error técnico aislado: era una política remuneracional consciente y sostenida en el tiempo.

II. La prohibición legal: el principio de incompatibilidad de empleos públicos

El ordenamiento chileno contiene una prohibición clara y directamente aplicable al caso. El artículo 80 de la Ley N° 18.834 (Estatuto Administrativo) dispone que "todos los empleos que se refiere el presente Estatuto serán incompatibles entre sí", extendiéndose la prohibición a "todo otro empleo o toda otra función que se preste al Estado, aun cuando los empleados o funcionarios de que se trate se encuentren regidos por normas distintas de las contenidas en este Estatuto".² La incompatibilidad no distingue si los dos empleos se desempeñan en la misma repartición o en reparticiones distintas: opera de manera absoluta.

El artículo 59 del mismo cuerpo legal resulta igualmente elocuente al fijar la jornada ordinaria de trabajo en "cuarenta y cuatro horas semanales distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de nueve horas diarias".³ Si la jornada total asignada a cada abogado era de 44 horas, no existía fundamento jurídico válido para distribuirla en dos contratos separados, salvo el propósito de eludir el régimen remuneratorio ordinario de una jornada completa.

La doctrina especializada ha sido consistente en esta lectura. La Biblioteca del Congreso Nacional recoge la definición del profesor Luis Cordero, según la cual las incompatibilidades "se refieren a cargos que no se pueden desempeñar de forma simultánea, ya sea por razones de parentesco o por la naturaleza del empleo que se desarrolla".⁴ El caso analizado encuadra precisamente en esta segunda categoría: la naturaleza continua y unitaria de la función pública de jornada completa hace jurídicamente inviable su fraccionamiento en dos contratos paralelos.

III. El Dictamen N° 13.912/2017: casi una década de advertencia desoída

La dimensión más grave del caso no es la irregularidad misma, sino su persistencia. El Dictamen N° 13.912/2017 de la Contraloría General de la República, dictado el 24 de abril de 2017, ya había examinado la situación de un oficial de justicia de Carabineros que acumulaba simultáneamente jornada como personal de planta y como personal contratado por resolución dentro de la misma institución —exactamente la misma estructura detectada en 2026—, cuestionando la configuración por ausencia de fundamento legal explícito y declarando la fórmula ilegal.⁵ La conclusión de la auditoría reciente es categórica: Carabineros "nunca consideró" ese dictamen para regularizar su práctica.

Los dictámenes de la Contraloría tienen fuerza obligatoria para los órganos de la Administración del Estado en virtud de la Ley N° 10.336, Ley Orgánica del organismo contralor. Desatender durante nueve años una instrucción de esta naturaleza no constituye un descuido técnico: es una omisión institucional sostenida y consciente. La CGR la calificó en términos precisos al señalar que la práctica "genera un gasto de recursos adicionales, carente de fundamento y justificación legal".⁶ El mandato de corrección fue igualmente directo: el Director General debe actualizar la normativa interna de 1991 para que todos los juristas "tengan un contrato de 44 horas", dado que "queda en evidencia que la efectiva necesidad del servicio es de una jornada completa y no de media jornada como se ha venido fijando".⁷

IV. El estatuto especial de Carabineros y sus límites frente al control externo

Carabineros de Chile se rige por un marco normativo diferenciado. El artículo 2° de la Ley N° 18.961 (Ley Orgánica Constitucional de Carabineros) define a la institución como "un cuerpo policial armado esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado", cuyo personal "estará sometido a las normas básicas establecidas en la presente ley orgánica, su Estatuto, Código de Justicia Militar y reglamentación interna".⁸ El Estatuto del Personal, cuyo texto refundido se contiene en el Decreto Supremo N° 412 de 1992 del Ministerio de Defensa Nacional, regula el régimen de contratación, remuneraciones y carrera funcionaria de la institución.

Este marco especial no constituye un escudo frente al principio de incompatibilidad ni frente a los dictámenes del órgano contralor. Al contrario: la naturaleza jerárquica y disciplinada que la propia Ley Orgánica le reconoce hace aún más reprochable que la institución haya desatendido, de manera sistemática, una instrucción vinculante de la Contraloría. La obediencia interna que Carabineros exige a sus integrantes no puede tener excepciones cuando se trata de cumplir el control administrativo externo que el Estado constitucional le impone.

V. Ausencia de control horario: la opacidad como problema sistémico

El segundo eje de la auditoría es igualmente preocupante en términos jurídicos. Los auditores concurrieron a las dependencias de 23 de los 144 abogados y constataron que los profesionales "no tienen un sistema de control de jornada".⁹ Ante la observación, Carabineros anunció un proyecto de control digital de ingreso y salida que incluiría al propio General Director; sin embargo, el sistema no estaba operativo al momento de la auditoría y la CGR mantuvo su observación.

La ausencia de registro horario no es una deficiencia burocrática menor: tiene consecuencias jurídicas directas y graves. Sin ese control es materialmente imposible verificar el cumplimiento efectivo de la jornada en ambos contratos y, de manera crítica para el caso, acreditar si las asesorías privadas —analizadas a continuación— fueron prestadas dentro o fuera del horario de trabajo institucional. Esta opacidad transforma un problema administrativo en una zona de responsabilidad abierta e indeterminada.

VI. Los $434 millones en honorarios privados: el segundo frente jurídico

La auditoría abre un segundo frente al constatar que los 144 abogados emitieron boletas electrónicas por más de $434 millones en honorarios percibidos de entidades privadas entre 2024 y 2025. La Contraloría revisó específicamente las boletas de cinco de los 36 abogados con doble contrato y detectó ingresos superiores a $43 millones por asesorías prestadas a empresas privadas. En el caso más llamativo, un profesional registró 113 documentos tributarios por servicios prestados a diversas entidades, incluyendo compañías de seguros.

La norma que regula esta materia es el artículo 58 de la Ley N° 18.575 (Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado), que permite a los funcionarios ejercer actividades privadas conciliables con su posición, pero bajo condiciones estrictas: "estas actividades deberán desarrollarse siempre fuera de la jornada de trabajo y con recursos privados". Son expresamente incompatibles con la función pública "las actividades particulares cuyo ejercicio deba realizarse en horarios que coincidan total o parcialmente con la jornada de trabajo que se tenga asignada" y, asimismo, "las actividades particulares de las autoridades o funcionarios que se refieran a materias específicas o casos concretos que deban ser analizados, informados o resueltos por ellos o por el organismo o servicio".¹⁰

La jurisprudencia administrativa de la propia Contraloría ha precisado estos límites con nitidez. El Dictamen N° E111825/2025, de 3 de julio de 2025, estableció que si bien los funcionarios pueden prestar servicios a honorarios fuera de su jornada ordinaria, ello queda prohibido cuando la actividad incide en materias que deben ser analizadas o resueltas por el mismo funcionario o su organismo, configurándose en ese caso un conflicto de intereses de carácter legal.¹¹ Por su parte, el Dictamen N° E112088/2025, de 4 de julio de 2025, extendió la incompatibilidad a los funcionarios con asignaciones que implican dedicación exclusiva, para quienes incluso la percepción de rentas provenientes de actividades desarrolladas fuera de la jornada queda vedada.¹²

El problema estructural es evidente: sin control horario, resulta imposible acreditar o descartar que alguna de estas asesorías fue prestada durante la jornada de la policía. La CGR no pudo establecerlo y derivó el asunto a sumario, iniciado por la Dirección de Personal a fines de 2025 y aún en tramitación.

VII. Las consecuencias jurídicas: restitución, juicio de cuentas y responsabilidad

El ordenamiento prevé mecanismos concretos y exigentes para esta clase de situaciones.

En materia de remuneraciones percibidas indebidamente, el Dictamen N° E492783/2024 consolida la doctrina contralora: la percepción indebida genera la obligación de restitución, sujeta al plazo de prescripción de cinco años contemplado en el artículo 2.515 del Código Civil.¹³ Si los haberes adicionales derivados del segundo contrato son calificados —como lo hizo la auditoría— como beneficios carentes de fundamento legal, cada uno de los 36 abogados en cuestión podría enfrentar una orden de reintegro por la diferencia remuneracional no justificada durante todo el período no prescrito.

El procedimiento específico aplicable a Carabineros fue fijado por el Dictamen N° E138357/2021: los descuentos deben ser ordenados por la Dirección General de la institución —DIPRECA no puede otorgar facilidades de pago de manera autónoma—; y las cuotas de reintegro quedan sujetas a reajustes en Unidades Tributarias Anuales e intereses del 12% anual (equivalente al 1% mensual) sobre el saldo insoluto nominal.¹⁴

El caso más extremo es el de un abogado que recibió más de $9 millones sin trabajar durante seis meses, luego de ser desvinculado a fines de 2024. Carabineros reconoció el error y solicitó la devolución; la Contraloría, sin embargo, fue más allá y anunció la apertura de un juicio de cuentas.¹⁵ Este procedimiento de control jurisdiccional —de competencia exclusiva del Contralor General— puede derivar en la determinación de responsabilidad civil del funcionario o del jefe de servicio que autorizó el pago y, eventualmente, en la declaración de inhabilitación para ejercer cargos públicos. Una copia de la auditoría completa fue remitida al Ministerio de Seguridad Pública.

IX. Las posibles defensas de los abogados investigados

Desde la perspectiva de los profesionales afectados, el cuadro jurídico no es, sin matices, tan unilateral como lo presenta la auditoría. Al menos cuatro líneas de defensa merecen ser ponderadas con seriedad.

La primera y más sólida es la ausencia de participación en la decisión contractual. Los abogados no diseñaron la estructura de doble contrato ni la impusieron: fueron contratados bajo una modalidad definida, ofrecida y sostenida durante años por la propia institución. En el derecho administrativo chileno, la doctrina reconoce que cuando un vicio de nulidad es íntegramente imputable al órgano que emite el acto —y no al particular que lo acepta de buena fe—, los efectos restitutorios deben modularse con especial cuidado.¹⁶

La segunda línea es la buena fe y la confianza legítima. El principio de confianza legítima —recogido en la doctrina administrativa chilena y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional— protege a quienes han obrado razonablemente sobre la base de una actuación continuada y coherente de la Administración.¹⁷ Difícilmente puede reprocharse al abogado que en 2018, 2020 o 2022 suscribió el mismo tipo de contrato que Carabineros venía celebrando desde antes de 2017, con pleno conocimiento institucional de la observación contralora. La confianza depositada en la validez de un contrato suscrito por una institución del Estado, y ejecutado durante meses o años sin objeción alguna, constituye un antecedente relevante al momento de determinar la procedencia y extensión de cualquier restitución.

La tercera defensa es la prescripción extintiva. Como se señaló al analizar el Dictamen N° E492783/2024, la acción de restitución de emolumentos percibidos indebidamente prescribe en cinco años conforme al artículo 2.515 del Código Civil.¹⁸ Ello significa que las remuneraciones percibidas bajo el segundo contrato con anterioridad a agosto de 2021 podrían estar prescritas, lo que acotar significativamente el universo de montos exigibles a título de reintegro, en particular respecto de abogados que llevan más de cinco años en la institución.

La cuarta defensa —específica para el capítulo de honorarios privados— es la imposibilidad de acreditar la infracción horaria sin registro de jornada. El mismo defecto que la Contraloría señaló como irregularidad institucional —la ausencia de control de asistencia— opera en este punto en favor de los profesionales: sin ese registro, no existe evidencia directa de que alguna asesoría privada haya sido prestada durante el horario laboral. La carga de probar la infracción recae sobre quien la imputa; en un eventual sumario o juicio de cuentas, la duda razonable sobre la concurrencia horaria beneficia al funcionario. Ello no excluye la responsabilidad que ya determinó la CGR respecto del doble contrato, pero sí constituye una distinción relevante entre las dos irregularidades detectadas.¹⁹

X. Reflexión final

El caso de los abogados de Carabineros con doble contrato no es un error administrativo aislado: es el resultado documentado de una práctica institucionalizada durante al menos nueve años, durante los cuales un dictamen vinculante y vigente fue sistemáticamente ignorado. Las irregularidades comprometen tres planos diferenciados: (i) la ilicitud estructural del fraccionamiento contractual, incompatible con el artículo 80 de la Ley N° 18.834 y con la finalidad misma del sistema de incompatibilidades de empleos públicos; (ii) la imposibilidad de verificar el cumplimiento efectivo de la jornada por ausencia total de registro horario; y (iii) el riesgo fundado de que asesorías privadas por $434 millones hayan sido prestadas durante el horario de trabajo, vulnerando el artículo 58 de la Ley N° 18.575.

El desenlace procesal es todavía incierto. El sumario interno sigue en curso, el juicio de cuentas fue anunciado, y los antecedentes están en manos de la Contraloría y del ministerio sectorial con un plazo que vence en los primeros días de octubre de 2026. Lo que resulta evidente desde el punto de vista normativo es que el ordenamiento jurídico chileno dispone de todos los instrumentos —dictámenes obligatorios, sumarios, juicios de cuentas, órdenes de restitución con intereses— para encuadrar y sancionar lo que ocurrió. Lo que faltó, durante casi una década, fue la voluntad institucional de aplicarlos.

Notas al pie

1. 24horas.cl — Informe Especial, "Contraloría descubre que 36 abogados de Carabineros mantenían doble contrato", 3 de agosto de 2026. URL: https://www.24horas.cl/informe-especial/codigo/contraloria-descubre-que-abogados-de-carabineros-mantenian-doble-contrato. Texto de la fuente: "De ese universo, la CGR seleccionó 36 que tenían doble contrato, cuyo 'total de haberes' se empina por sobre los $1.944 millones anuales, y descubrió que tienen un contrato por 22 horas semanales y otro como CPR (por otras 22 horas), lo que constituye una irregularidad administrativa." / "Actualmente, Carabineros mantiene una planta de 144 juristas con un presupuesto que supera los $5.500 millones."

2. Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo, artículo 80, texto vigente. "Todos los empleos que se refiere el presente Estatuto serán incompatibles entre sí. Lo serán también con todo otro empleo o toda otra función que se preste al Estado, aun cuando los empleados o funcionarios de que se trate se encuentren regidos por normas distintas de las contenidas en este Estatuto. Se incluyen en esta incompatibilidad las funciones o cargos de elección popular."

3. Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo, artículo 59, texto vigente. "La jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios será de cuarenta y cuatro horas semanales distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de nueve horas diarias. [...] En estos casos los funcionarios tendrán una remuneración proporcional al tiempo trabajado y de manera alguna podrán desempeñar trabajos extraordinarios remunerados."

4. Luis Cordero Vega, citado en: Biblioteca del Congreso Nacional, "Incompatibilidades aplicables a abogados que se desempeñan como funcionarios públicos" (2023). Texto de la fuente: "se refieren a cargos que no se pueden desempeñar de forma simultánea, ya sea por razones de parentesco o por la naturaleza del empleo que se desarrolla" (Cordero, 2023: p. 1222).

5. Contraloría General de la República, Dictamen N° 13.912, 24 de abril de 2017. El dictamen examinó la situación de un oficial de justicia de Carabineros que acumulaba simultáneamente una jornada de 22 horas como personal de planta y otra de igual extensión como personal contratado por resolución en la misma institución, cuestionando la configuración por ausencia de fundamento legal explícito. Conforme a la noticia citada en nota 1: "Carabineros nunca consideró el dictamen 13.912 que en 2017 declaró ilegal la fórmula."

6. Contraloría General de la República, auditoría especial sobre contratación de abogados en Carabineros de Chile, 29 de julio de 2026, conforme a lo reproducido por 24horas.cl (véase nota 1). "Al respecto, la CGR argumentó que la irregularidad 'genera un gasto de recursos adicionales, carente de fundamento y justificación legal'."

7. Contraloría General de la República, auditoría especial, op. cit. (nota 1). "Por ello ordenó al director general que actualice la orden general fechada en 1991 y que todos los abogados tengan un contrato de 44 horas, ya 'que queda en evidencia que la efectiva necesidad del servicio es de una jornada completa y no de media jornada como se ha venido fijando'."

8. Ley N° 18.961, Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, artículo 2°, texto vigente. "Carabineros de Chile como cuerpo policial armado es esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado y su personal estará sometido a las normas básicas establecidas en la presente ley orgánica, su Estatuto, Código de Justicia Militar y reglamentación interna."

9. 24horas.cl, op. cit. (nota 1). "Investigaron a 23 abogados de los 144 que mantiene la policía uniformada en sus filas, pero no tuvieron suerte porque los profesionales 'no tienen un sistema de control de jornada'."

10. Ley N° 18.575, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, artículo 58, texto vigente; cfr. documento comparativo de tramitación parlamentaria reproducido en el Senado de la República. Texto de la fuente: "Estas actividades deberán desarrollarse siempre fuera de la jornada de trabajo y con recursos privados. Son incompatibles con la función pública las actividades particulares cuyo ejercicio deba realizarse en horarios que coincidan total o parcialmente con la jornada de trabajo que se tenga asignada. Asimismo, son incompatibles con el ejercicio de la función pública las actividades particulares de las autoridades o funcionarios que se refieran a materias específicas o casos concretos que deban ser analizados, informados o resueltos por ellos o por el organismo o servicio."

11. Contraloría General de la República, Dictamen N° E111825, 3 de julio de 2025. El dictamen estableció que los funcionarios pueden ejercer actividades a honorarios fuera de su jornada ordinaria, pero ello queda prohibido cuando la actividad incide en materias que deben ser analizadas o resueltas por el mismo funcionario, pues la administración de recursos y la representación jurídica son inconciliables cuando existe conflicto de intereses. Para el texto íntegro, véase la URL indicada.

12. Contraloría General de la República, Dictamen N° E112088, 4 de julio de 2025. La Contraloría determinó que la asignación de funciones que implican dedicación exclusiva es incompatible con la percepción de rentas provenientes de actividades ejercidas en calidad de director o representante legal de fundaciones, aun cuando tales labores se desarrollen fuera de la jornada, generando obligación de reintegro. Para el texto íntegro, véase la URL indicada.

13. Contraloría General de la República, Dictamen N° E492783, 27 de mayo de 2024. La Contraloría reafirmó que toda percepción indebida de emolumentos genera obligación de restitución, sujeta al plazo de prescripción de cinco años contemplado en el artículo 2.515 del Código Civil, con remisión al procedimiento del artículo 67 de la Ley N° 10.336 para la tramitación de descuentos y condonaciones. Para el texto íntegro, véase la URL indicada.

14. Contraloría General de la República, Dictamen N° E138357, 13 de septiembre de 2021. El dictamen fijó el procedimiento específico para Carabineros: DIPRECA no puede otorgar facilidades de pago en forma autónoma (por no serle aplicable el artículo 3° del DL N° 3.536/1981); los descuentos deben ser ordenados por la Dirección General de Carabineros; las cuotas quedan sujetas a reajustes en Unidades Tributarias Anuales e intereses del 12% anual (1% mensual sobre el saldo insoluto nominal). Para el texto íntegro, véase la URL indicada.

15. 24horas.cl, op. cit. (nota 1). "También acreditó que otro abogado recibió más de $9 millones sin trabajar durante seis meses en la institución, luego de ser desvinculado a fines de 2024. Carabineros argumentó que se trató de un error y solicitó la devolución del dinero, pero la Contraloría fue más allá y anunció un juicio de cuentas sobre dicho caso."

16. Biblioteca del Congreso Nacional, "Incompatibilidades aplicables a abogados que se desempeñan como funcionarios públicos" (2023), p. 1. El informe destaca que las incompatibilidades, en cuanto limitaciones al ejercicio simultáneo de cargos, deben ser interpretadas restrictivamente y que sus efectos restitutorios recaen en primer término sobre el órgano que generó la situación irregular: "se refieren a cargos que no se pueden desempeñar de forma simultánea, ya sea por razones de parentesco o por la naturaleza del empleo que se desarrolla" (Cordero, 2023: p. 1222).

17. El principio de confianza legítima ha sido recogido en la doctrina administrativa chilena como límite a la revocación y a los efectos restitutorios de los actos nulos. Véase: Biblioteca del Congreso Nacional, "Incompatibilidades aplicables a abogados que se desempeñan como funcionarios públicos" (2023); y Contraloría General de la República, Dictamen N° 41.319, 24 de noviembre de 2017, en el que la CGR señaló que, ante una doble cobertura no pactada, cuando los pagos fueron permitidos en convenio, "no procede devolución por buena fe", reconociendo así que la conducta del órgano que creó la situación irregular incide directamente en la determinación de los efectos restitutorios.

18. Código Civil de la República de Chile, artículo 2.515, texto vigente. "La prescripción de la acción ejecutiva es de tres años. La prescripción de todo otro crédito, sin distinción de personas, es de cinco años, contados desde que la obligación se hizo exigible, salvo que la ley haya prescrito otro plazo."

19. 24horas.cl, op. cit. (nota 1). La noticia da cuenta de que la propia Contraloría no pudo acreditar infracciones horarias específicas durante su visita: "Investigaron a 23 abogados de los 144 que mantiene la policía uniformada en sus filas, pero no tuvieron suerte porque los profesionales 'no tienen un sistema de control de jornada'." La ausencia de ese registro, señalada como irregularidad institucional, opera a la vez como impedimento para construir prueba directa de que alguna asesoría privada fue prestada dentro del horario de trabajo.