Compra de terrenos fronterizos por extranjeros en Chile: límites, control registral y controversias
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La adquisición de inmuebles por extranjeros no está construida, en las fuentes examinadas, como una incapacidad universal. El problema jurídico aparece cuando el inmueble se sitúa en una zona declarada fronteriza o cuando se trata de tierra fiscal próxima a la frontera. Allí, el Decreto Ley Nº 1.939 separa dos planos: una reserva territorial para las tierras fiscales y una prohibición referida a determinados sujetos respecto de inmuebles ubicados en zonas fronterizas.¹
La tesis que resulta del material verificado es acotada. No todo extranjero queda privado de adquirir inmuebles en Chile, pero la nacionalidad, el lugar de nacimiento, la ubicación del predio, la condición fiscal o privada del suelo y, cuando proceda, la autorización presidencial, deben ser comprobados antes de celebrar e inscribir el acto. La omisión de esa comprobación no transforma por sí sola cualquier escritura en inválida; sí puede justificar que el Conservador suspenda o rehúse la inscripción mientras no pueda descartar el impedimento legal.²
I. Dos restricciones que no deben confundirse
§1. Tierras fiscales cercanas a la frontera
El art. 6º del DL Nº 1.939 dispone que las tierras fiscales situadas hasta diez kilómetros de la frontera solo pueden obtenerse, en propiedad, arrendamiento o cualquier otro título, por personas naturales o jurídicas chilenas. La regla se refiere a la forma de obtención de tierra fiscal y a una distancia determinada; no autoriza a extender sin más ese límite espacial a todos los inmuebles privados del país.³
«Las tierras fiscales situadas hasta una distancia de 10 kilómetros, medidos desde la frontera, sólo podrán ser obtenidas en propiedad, arrendamiento o a cualquier otro título, por personas naturales o jurídicas chilenas».
El mismo precepto contiene una regla costera distinta: se aplica a tierras fiscales hasta cinco kilómetros desde la línea de más alta marea y admite, para ese supuesto, beneficios a extranjeros domiciliados en Chile previo informe favorable de la Subsecretaría de Marina. La diferencia confirma que la ley atiende a la naturaleza del terreno y a su localización; no a una categoría indiferenciada de “tierra sensible”.⁴
§2. Inmuebles ubicados en zonas fronterizas
El art. 7º del DL Nº 1.939 emplea una técnica diferente. Su presupuesto territorial no es una franja de diez kilómetros, sino que el bien raíz se encuentre total o parcialmente en una zona declarada fronteriza conforme al DFL Nº 4, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores. La razón legal expresamente enunciada es el interés nacional.⁵
La sentencia del Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, dictada en un reclamo contra un rehusamiento de inscripción, entendió que esa prohibición se proyecta sobre nacionales de países limítrofes, salvo autorización expresa. Esa calificación pertenece a una decisión de primera instancia y no permite sostener, por sí sola, una línea de tribunales superiores.⁶
La distinción tiene efectos concretos. En una compra de inmueble privado no basta comprobar que el adquirente sea extranjero, ni basta verificar la distancia del predio a la frontera. Debe determinarse primero si la zona está formalmente declarada fronteriza y luego si el adquirente queda comprendido en el supuesto legal. El informe técnico de la Biblioteca del Congreso Nacional describe el régimen como una prohibición especial para nacionales de países limítrofes y determinadas personas jurídicas vinculadas, con excepción mediante decreto supremo presidencial fundado en razones de interés nacional.⁷
II. Autorización, excepción territorial y regularización
El propio art. 7º del DL Nº 1.939 contempla que el Presidente de la República, mediante decreto supremo fundado en razones de interés nacional, pueda eximir nominativa y expresamente a nacionales de países limítrofes y autorizarlos para adquirir o transferir derechos sobre inmuebles determinados ubicados en zonas fronterizas. No equivale, por tanto, a una habilitación general fundada en la sola residencia, inversión o nacionalidad del interesado.⁸
Existe además una excepción territorial específica en la Ley Nº 19.420: su art. 19 dispone que la prohibición del art. 7º del DL Nº 1.939 no se aplica a los bienes raíces situados en las áreas que la propia ley identifica en la comuna de Arica. La excepción no beneficia a los Estados limítrofes ni a sus organismos o empresas participadas, pues el art. 22 conserva para ellos una prohibición absoluta respecto de inmuebles situados en lugares declarados zona fronteriza.⁹
La regularización tampoco elude el control territorial. El art. 7º del DL Nº 2.695, aunque extiende su procedimiento a inmuebles ubicados en cualquier punto de la República, exige autorización previa de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado cuando se trate de terrenos fronterizos.¹⁰
III. Subterfugios, sociedades y función del Conservador
El término “subterfugio” puede inducir a error si se usa para reemplazar el análisis jurídico. La ley no castiga una estructura societaria por su sola existencia: lo decisivo es establecer la identidad del sujeto que adquiere, su nacionalidad, el lugar de nacimiento cuando la normativa lo exige y, si interviene una persona jurídica, su conexión real con los sujetos sometidos a la restricción. Los extractos normativos recuperados difieren respecto del porcentaje de capital que activaría la extensión societaria. Por esa discordancia no es posible afirmar responsablemente, en esta entrada, un umbral vigente de participación.¹¹
Sí existe una advertencia judicial verificable sobre el control documental. En Lee, el tribunal constató que la escritura contenía contradicciones entre la nacionalidad declarada del adquirente y la nacionalidad consignada en otros instrumentos de mandato. Consideró que esas inconsistencias debían ser valoradas para aplicar los arts. 7º y 8º del DL Nº 1.939.¹²
La misma sentencia distinguió dos cuestiones. Primero, estimó que la falta de incorporación en la escritura de la declaración jurada sobre nacionalidad y nacimiento no constituía, per se, una formalidad propia de la compraventa ni un vicio automático de nulidad. Segundo, afirmó que el Conservador debía adoptar los medios que estimara necesarios para verificar la inexistencia del impedimento del art. 7º.¹³
Con esos fundamentos, el tribunal rechazó el reclamo contra el Conservador de Bienes Raíces de Chile Chico. La decisión no declaró nula la dación en pago ni estableció que toda omisión de juramento permita rehusar una inscripción: mantuvo el rechazo porque el Conservador no pudo determinar fehacientemente nacionalidad y lugar de nacimiento ante contradicciones documentales y una eventual hipótesis de nulidad en la cadena de dominio.¹⁴
No se ubicó jurisprudencia verificada sobre la utilización de sociedades chilenas, mandatarios, promesas u otros actos de interposición como mecanismo específico para vulnerar el art. 7º del DL Nº 1.939. Tampoco se ubicó, entre las decisiones revisadas, un pronunciamiento de la Corte Suprema que fije una regla sobre esa materia. La sentencia rol V-119-2021 debe leerse, por ello, como una decisión registral circunscrita a sus antecedentes documentales.
IV. La controversia: nulidad del acto y rehusamiento registral
La cuestión más precisa que aborda Lee es la relación entre la prohibición sustantiva y el control registral. El tribunal sostuvo que una adquisición prohibida por el art. 7º, si concurría un nacional de país limítrofe en la compra de un predio fronterizo sin la autorización prevista, configuraría nulidad absoluta por objeto ilícito. Pero también sostuvo que la ausencia de una mención del juramento en la escritura no prueba por sí misma esa infracción ni anula el contrato.¹⁵
Esa solución evita dos simplificaciones. No corresponde tratar la declaración jurada como una fórmula meramente ceremonial, porque el art. 8º impone a notarios y conservadores responsabilidad por el cumplimiento de la restricción. Tampoco corresponde convertir su falta de reproducción en la escritura en una nulidad automática. El examen debe concentrarse en si existe o no impedimento material para la adquisición y en si los antecedentes permiten al Conservador descartarlo.¹⁶
La justificación normativa no requiere atribuir al régimen una finalidad distinta de la que formula el legislador: el art. 7º habla de “razones de interés nacional”. El informe de la BCN sitúa el régimen especial en esa razón legal y en la seguridad nacional. Esa justificación explica la intensidad del control, pero no suprime las excepciones expresas ni habilita al intérprete para extender la prohibición fuera de sus supuestos territoriales y personales.¹⁷
V. Conclusiones del informe
La compra de terrenos fronterizos por extranjeros exige separar, antes de la escritura, cuatro preguntas: si el predio es fiscal; si se encuentra en una zona formalmente declarada fronteriza; si el adquirente o la estructura jurídica empleada cae dentro del supuesto personal restrictivo; y si existe una autorización presidencial o una excepción legal territorial aplicable. El art. 6º del DL Nº 1.939 regula la tierra fiscal en la franja de diez kilómetros; el art. 7º regula un impedimento especial sobre inmuebles de zonas fronterizas, fundado legalmente en el interés nacional.
La controversia registral no se agota en incluir una cláusula de juramento. La sentencia rol V-119-2021 enseña que la congruencia de la nacionalidad y de los antecedentes de representación puede ser determinante para que el Conservador pueda descartar el impedimento. Sin una verificación documental consistente, la inscripción queda expuesta al rehusamiento; sin embargo, esa decisión no autoriza a presumir una nulidad automática por la sola omisión formal de una declaración.
Para revisar una compra, regularización o inscripción de un inmueble situado en zona fronteriza, puede contratar asesoría jurídica en aguilaycia.cl, con examen de los títulos, de la situación del adquirente y de las autorizaciones que correspondan.
Notas
Decreto Ley Nº 1.939, sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado, art. 6º, publicado el 10 de noviembre de 1977. La fuente consultada no permitió verificar la fecha de su última modificación consolidada. “Artículo 6°.- Las tierras fiscales situadas hasta una distancia de 10 kilómetros, medidos desde la frontera, sólo podrán ser obtenidas en propiedad, arrendamiento o a cualquier otro título, por personas naturales o jurídicas chilenas.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerandos décimo tercero y décimo cuarto. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “Para ello, es natural la exigencia planteada por el Conservador, en cuanto a que el Notario compareciente exija la respectiva declaración jurada, pero ante la ausencia de mención expresa de la misma en la escritura, no trae necesariamente un vicio de validez en los términos del artículo 13 del Reglamento, pues deberá el Conservador adoptar los medios que estime necesarios de acuerdo a su leal saber y entender para verificar la ausencia del impedimento del artículo 7 del D.L. 1.939.” “Que a partir de las consideraciones efectuadas precedentemente y los hechos establecidos, no era posible para el Conservador informante establecer de modo fehaciente el lugar de nacimiento y nacionalidad de los comparecientes.”
Decreto Ley Nº 1.939, art. 6º, publicado el 10 de noviembre de 1977. “Artículo 6°.- Las tierras fiscales situadas hasta una distancia de 10 kilómetros, medidos desde la frontera, sólo podrán ser obtenidas en propiedad, arrendamiento o a cualquier otro título, por personas naturales o jurídicas chilenas.”
Decreto Ley Nº 1.939, art. 6º, publicado el 10 de noviembre de 1977. “Igual norma se aplicará respecto de las tierras fiscales situadas hasta 5 kilómetros de la costa, medidos desde la línea de más alta marea. En este último caso, podrán sin embargo concederse estos beneficios a extranjeros domiciliados en Chile, previo informe favorable de la Subsecretaría de Marina del Ministerio de Defensa Nacional.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerando décimo primero. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “En tal sentido, el artículo 7 referido expresamente establece que ‘por razones de interés nacional se prohíbe adquirir el dominio y otros derechos reales o ejercer la posesión o tenencia de bienes raíces situados total o parcialmente en las zonas del territorio nacional, actualmente declaradas fronterizas en virtud del Decreto con Fuerza de Ley N° 4, de 1967 del Ministerio de Relaciones Exteriores, a los nacionales de países limítrofes’.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerando décimo primero. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “En relación a la primera, el artículo 7 del DL 1.939 establece una causal de nulidad absoluta para adquirir el dominio y otros derechos reales o ejercer la posesión o tenencia de bienes raíces situados total o parcialmente en las zonas del territorio nacional, actualmente declaradas fronterizas en virtud del decreto con fuerza de ley N° 4, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, por parte de los nacionales de países limítrofes salvo que medie la autorización expresamente regulada.”
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, “Bienes raíces ubicados en zonas fronterizas en Chile”, informe técnico en línea; el texto disponible no individualiza autor ni página. “En el ámbito específico de las zonas fronterizas, el Decreto Ley N°1.939 de 1977 establece la prohibición de adquirir el dominio u otros derechos reales sobre bienes raíces situados en dichas áreas por parte de nacionales de países limítrofes y de determinadas personas jurídicas vinculadas a ellos. No obstante, esta prohibición admite una excepción cuando el Presidente de la República, mediante decreto supremo fundado en razones de interés nacional, autoriza expresamente dicha adquisición.”
Decreto Ley Nº 1.939, art. 7º, publicado el 10 de noviembre de 1977; modificación asociada a la Ley Nº 19.478, art. 3º, publicada el 24 de octubre de 1996, en cuanto incorpora una excepción referida a bienes de la Ley Nº 19.420. “El Presidente de la República, mediante decreto supremo fundado en razones de interés nacional, podrá eximir, nominativa y expresamente, a nacionales de países limítrofes, de la prohibición precedente y autorizarlos para adquirir o transferir el dominio u otros derechos reales o la posesión o tenencia de uno o más inmuebles determinados, situados en zonas fronterizas.”
Ley Nº 19.420, arts. 19 y 22, fecha de publicación no recuperada en el texto disponible. “Artículo 19.- No se aplicará la prohibición establecida en el artículo 7° del decreto ley N° 1.939, de 1977, a las personas naturales y jurídicas de países limítrofes, respecto de bienes raíces situados en las siguientes áreas de la Comuna de Arica.” “Artículo 22.- Los estados limítrofes, sus organismos, empresas de las que sean dueños o en las que tengan participación, no podrán en ningún caso adquirir inmuebles o derechos en inmuebles situados en los lugares del territorio nacional de Chile declarados zona fronteriza.”
Decreto Ley Nº 2.695, art. 7º, publicado el 21 de julio de 1979; la fecha de última modificación no fue recuperada. “ARTICULO 7° La presente ley será aplicable a los inmuebles ubicados en cualquier punto del territorio de la República, incluyendo a aquellos cuyos títulos de dominio no hayan sido reconocidos como válidos por el Fisco en conformidad a las leyes sobre propiedad austral. En el caso de terrenos ubicados en zonas fronterizas, se requerirá autorización previa de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado.”
Ley Nº 18.255, norma modificatoria del art. 7º del DL Nº 1.939; fecha de publicación no recuperada en el texto disponible. “La prohibición a que se refiere el inciso anterior se extenderá a las sociedades o personas jurídicas con sede principal en el país limítrofe, o cuyo capital pertenezca en un 20% o más a nacionales del mismo país o cuyo control efectivo se encuentre en manos de nacionales de esos países.” Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, “Adquisición de inmuebles y tierras por personas extranjeras”, informe técnico en línea; el texto disponible no individualiza autor ni página. “La prohibición también se extiende a personas jurídicas con sede principal en un país limítrofe y a aquellas cuyo capital pertenezca en un 40% o más a nacionales de dichos países, o cuyo control efectivo se encuentre en sus manos.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerando octavo. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “A partir de lo anterior, es posible vislumbrar entonces elementos contradictorios de trascendencia que debe ser considerados prudencialmente para los efectos del artículo 7 y 8 del D.L. 1.939 ya referido, dada las limitaciones impuestas por tal norma a la adquisición de terrenos fronterizos a nacionales de tales países.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerando décimo segundo. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “En tal sentido, teniendo en consideración que la norma del artículo 8 del DL 1.939 citado solo impone a los comparecientes la presentación de una declaración jurada ante el notario que autoriza, sin establecer de modo expreso que ello deba ser una mención de la escritura pública como lo dispone el artículo 405 del Código Orgánico de Tribunales, no puede entenderse como un requisito o formalidad propia del acto de compraventa, toda vez que el notario compareciente pudo haber tenido a la vista el respectivo juramento, sin que el mismo haya sido incorporado en la escritura respectiva.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerandos décimo cuarto y parte resolutiva. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “Que a partir de las consideraciones efectuadas precedentemente y los hechos establecidos, no era posible para el Conservador informante establecer de modo fehaciente el lugar de nacimiento y nacionalidad de los comparecientes, considerando que por una parte, de la escritura pública que se busca inscribir hay evidentes contradicciones en torno a la nacionalidad de las partes.” “Que SE RECHAZA el reclamo formulado por MARCELO PANICHINE FLORES abogado, en representación de ANDRE MYONGSON LEE, en contra del Conservador de Bienes Raíces de Chile Chico MATÍAS RAND GONZALEZ por su negativa a practica la inscripción de la escritura pública de fecha 23 de marzo de 2016 repertorio N°571-2016.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerando décimo primero. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “De ahí entonces, que ante la concurrencia de un nacional extranjero de país limítrofe en la compra de un predio limítrofe, nos encontraríamos ante una situación de nulidad absoluta por objeto ilícito, al encontrarse dicha situación absolutamente prohibida por ley.”
Juzgado de Letras y Garantía de Chile Chico, rol V-119-2021, Lee, 14 de septiembre de 2021, reclamo contra rehusamiento de inscripción, considerando décimo primero. No consta en el texto íntegro revisado recurso, ejecutoria ni firmeza. “Los Notarios y los respectivos Conservadores de Bienes Raíces serán responsables del fiel cumplimiento de las disposiciones del artículo anterior, en los actos que ellos autoricen o ejecuten, debiendo los primeros exigir una declaración escrita bajo fe de juramento de la nacionalidad y lugar de nacimiento de los comparecientes.”
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, “Adquisición de inmuebles y tierras por personas extranjeras”, informe técnico en línea; el texto disponible no individualiza autor ni página. “No obstante, respecto de los inmuebles limítrofes, o ubicados en zonas fronterizas, la ley establece un régimen especial fundado en razones de interés nacional y de seguridad nacional, contenido principalmente en el Decreto Ley N°1.939, de 1977, sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado.”
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