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Principio de Confianza Legítima y requisito de permanencia (años y labores)

Mario E. Aguila
30 jun
23 Min. de lectura

Después de esta infografía, desarrollo del tema en profundidad.

Sección I: Fundamentos y Marco Normativo del Principio de Confianza Legítima

1.1. Origen y Desarrollo Doctrinal: La Confianza Legítima como Manifestación de la Seguridad Jurídica y la Buena Fe

El principio de confianza legítima constituye una de las construcciones más relevantes del derecho administrativo chileno contemporáneo, desarrollado para moderar las potestades de la Administración del Estado frente a los ciudadanos. Su fundamento no se encuentra explícitamente codificado en la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, sino que emana de principios jurídicos de rango superior, como la seguridad jurídica, la buena fe y la protección de las expectativas razonables generadas por la propia actuación estatal.1 (este número y similares, corresponden a Notas al Pie de página, cuya fuente aparece al final de este documento).

La doctrina lo define como una salvaguarda de las expectativas que los individuos desarrollan a partir de las actuaciones o declaraciones consistentes de la Administración.1

En su esencia, este principio implica que si la Administración ha actuado de una manera determinada y consistente a lo largo del tiempo, generando una expectativa justificada en un particular, no puede cambiar abruptamente su conducta de forma arbitraria y perjudicial para ese individuo.3 El jurista y ex Contralor General, Jorge Bermúdez, lo ha descrito como "una garantía en el ámbito público, consistente en la defensa de los derechos del ciudadano frente al Estado y en la adecuada retribución a sus esperanzas en la actuación acertada de éste".2 En el contexto del empleo público, su aplicación busca proteger a los funcionarios a contrata de cambios intempestivos en las decisiones de la autoridad, especialmente en lo que respecta a la no renovación de sus designaciones, proveyendo así un grado de estabilidad laboral.4

La naturaleza no estatutaria de este principio es, paradójicamente, su mayor fortaleza y su principal debilidad. Su fortaleza radica en la flexibilidad que ha otorgado a la jurisprudencia, tanto administrativa como judicial, para adaptarse a una realidad del empleo público que se ha desmarcado profundamente de la letra de la ley. Sin embargo, su debilidad reside en la incertidumbre jurídica que esta misma flexibilidad ha generado. La ausencia de una norma positiva ha hecho que la definición y los requisitos de aplicación del principio dependan enteramente de los criterios interpretativos de la Contraloría General de la República (CGR) y de los Tribunales Superiores de Justicia. Como se analizará en detalle, esta dependencia ha resultado en un panorama legal "fluctuante" y "anacrónico" 6, marcado por cambios de criterio significativos que han transitado desde un estándar de dos años fijado por la CGR a uno de cinco años establecido por la Corte Suprema, culminando en una controvertida abstención por parte del órgano contralor.7 Esta volatilidad, que afecta la misma seguridad que el principio pretende resguardar, ha provocado un intenso debate jurídico y ha impulsado iniciativas legislativas que buscan consagrarlo en la ley mediante una interpretación auténtica, con el fin de dotarlo de una base estable y predecible.10

1.2. El Empleo "a Contrata" en el Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834): La Tensión entre la Transitoriedad Legal y la Permanencia Fáctica

El Estatuto Administrativo, en su artículo 3°, letra c), define el empleo a contrata como aquel "de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución".12 Esta naturaleza temporal es el pilar legal de la figura, diferenciándola de los cargos de planta, que conforman la estructura permanente del servicio.14 El artículo 10 del mismo cuerpo legal refuerza esta idea al establecer que los empleos a contrata durarán, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año, fecha en la cual los funcionarios "cesarán en sus funciones por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos".12

Esta concepción legal de transitoriedad choca frontalmente con la realidad fáctica de la Administración del Estado. Informes y análisis estadísticos demuestran que el personal a contrata ha dejado de ser un complemento temporal para convertirse en la principal fuerza laboral del sector público. A septiembre de 2024, los funcionarios a contrata representaban el 44.3% del total de empleados públicos.15 Más revelador aún es el dato sobre la antigüedad: el promedio de permanencia en esta calidad jurídica es de 7.4 años, una cifra que desmiente cualquier noción de temporalidad.15 En algunas instituciones del Gobierno Central, el promedio de antigüedad es aún mayor, alcanzando 7.9 años, con casos extremos como el Servicio Aerofotogramétrico de la FACH (17.4 años) o el Servicio de Registro Civil e Identificación (16.5 años).15

Esta profunda disonancia entre el diseño legal (de jure) y la práctica administrativa (de facto) es el caldo de cultivo donde germinó y se justificó la doctrina de la confianza legítima. La Administración del Estado, al utilizar masiva y prolongadamente una figura concebida para necesidades transitorias con el fin de cubrir funciones de carácter permanente, incurre en una contradicción fundamental. No puede, actuando de buena fe, ampararse en la transitoriedad legal de la contrata para desvincular sin más a un funcionario al que ha mantenido en servicio por años, o incluso décadas, para satisfacer necesidades permanentes del servicio. Este actuar del Estado constituye un abuso de la figura legal, lo que llevó a los órganos de control y a los tribunales a desarrollar la confianza legítima como un mecanismo correctivo. Dicho mecanismo, en línea con el principio de primacía de la realidad —que privilegia los hechos por sobre las formas jurídicas 16—, busca proteger al funcionario frente a la propia inconsistencia del Estado empleador, reconociendo que la renovación sucesiva y prolongada de una contrata desnaturaliza su carácter transitorio y crea una expectativa legítima de estabilidad.

Sección II: La Evolución del Criterio Temporal: De los Dos Años de la Contraloría a los Cinco Años de la Corte Suprema

2.1. La Etapa Contralora: El Criterio de Dos Años

Durante un período significativo, la Contraloría General de la República (CGR) fue el principal motor en el desarrollo y aplicación del principio de confianza legítima en el empleo público. A partir del año 2016, a través de una serie de dictámenes que sentaron jurisprudencia administrativa, el órgano contralor estableció un criterio claro y consistente: un funcionario a contrata desarrollaba una expectativa razonable de continuidad en su empleo después de haber sido objeto de dos renovaciones consecutivas, lo que equivale a un servicio ininterrumpido superior a dos años.7

Esta doctrina fue consolidada en dictámenes emblemáticos como el N° 85.700 de 2016, el N° 6.400 de 2018 y el N° E156769 de 2021.17 En ellos, la CGR razonaba que la práctica reiterada de la Administración de prorrogar una designación generaba en el funcionario "la confianza legítima de que tal práctica será reiterada en el futuro".20 Este criterio no implicaba una inamovilidad absoluta, pero sí imponía a la autoridad la obligación de fundamentar debidamente cualquier decisión de no renovación, basándola en razones objetivas y no en la mera discrecionalidad.21

La doctrina de los dos años fue recibida como una conquista significativa por parte de las organizaciones de funcionarios públicos, como la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), que la consideraron una herramienta fundamental para combatir la precariedad laboral y proteger a los trabajadores de desvinculaciones arbitrarias, especialmente aquellas motivadas por cambios de gobierno o de administraciones municipales.22 Este criterio proporcionó una vía de reclamación administrativa, gratuita y relativamente expedita, que otorgó un nivel de seguridad jurídica sin precedentes al personal a contrata.

2.2. La Unificación Judicial: El Criterio de Cinco Años de la Corte Suprema

A pesar de la consolidada doctrina de la CGR, la judicialización de los casos de no renovación de contratas llevó a los Tribunales Superiores de Justicia a desarrollar su propia línea jurisprudencial. Este proceso culminó entre 2022 y 2023, cuando la Tercera Sala de la Corte Suprema, en una serie de fallos unificadores, estableció un nuevo estándar temporal para la aplicación de la confianza legítima, distanciándose explícitamente del criterio del órgano contralor.24

En sentencias de gran impacto, como las recaídas en los roles N° 26.112-2022, N° 26.131-2022 y N° 26.279-2022, el máximo tribunal fijó un período mínimo de cinco años de servicio continuo a contrata para que un funcionario pudiera invocar la protección del principio.4 La Corte fundamentó su decisión en la necesidad de encontrar un "criterio unificador" que otorgara certeza jurídica. Argumentó que un plazo de cinco años constituía un "periodo prudente para que la Administración evalúe íntegramente no solo el desempeño del funcionario sino que, además, estudie la necesidad de seguir contando con el cargo que sirve la persona".8 Adicionalmente, la Corte Suprema hizo referencia a la política interna del propio Poder Judicial, que contempla una renovación automática para el personal a contrata tras cinco años de servicio, utilizándola como un parámetro de razonabilidad.17

Esta decisión no fue un mero ajuste de plazo, sino un acto deliberado de afirmación de la potestad jurisdiccional. Durante años coexistieron dos vías paralelas con criterios disímiles: la administrativa de la CGR (dos años) y la judicial, que era más variable.6 Esta dualidad generaba una notable incertidumbre, una "disimilitud entre resoluciones" que minaba el principio de seguridad jurídica que la confianza legítima buscaba proteger.27 La Corte Suprema, en su rol de intérprete final de la ley, intervino para resolver esta disonancia. Al establecer un estándar de cinco años, significativamente más exigente que el de la CGR, y declararlo como el criterio "unificador", el máximo tribunal no solo zanjó la discusión temporal, sino que también afirmó su supremacía jerárquica sobre la Contraloría en la definición del alcance de este principio de creación jurisprudencial. Fue una jugada para resolver la incertidumbre en sus propios términos, marginando de facto la doctrina administrativa que había prevalecido por años.

2.3. El Punto de Inflexión: El Dictamen de Abstención de la CGR (N° E561358/2024)

El nuevo escenario jurisprudencial, dominado por el criterio de los cinco años de la Corte Suprema, provocó una reacción drástica por parte de la Contraloría. En noviembre de 2024, bajo la dirección de la Contralora Dorothy Pérez, la CGR emitió el trascendental Dictamen N° E561358/2024. En este pronunciamiento, la Contraloría reconoció la existencia de un criterio judicial "actual y reiterado" de la Corte Suprema que difería de su propia doctrina histórica.17 En consecuencia, y amparándose en el artículo 6° de su Ley Orgánica (N° 10.336), que le impide intervenir en asuntos de carácter "litigioso", la CGR declaró que la determinación del plazo de vinculación que da origen a la confianza legítima "devino en litigiosa".9

Como resultado, la Contraloría anunció que, en lo sucesivo, se abstendría de emitir pronunciamientos sobre si en un caso concreto se configuraba o no la confianza legítima, derivando la resolución de estas controversias de manera exclusiva a los Tribunales de Justicia.9 Esta decisión generó una fuerte reacción de las agrupaciones de funcionarios, quienes la consideraron un abandono de las facultades de control de la CGR y un retroceso en la protección de los derechos de los trabajadores.19 El dictamen fue objeto de un recurso de protección que logró una orden de no innovar temporal, suspendiendo sus efectos, pero esta medida fue posteriormente alzada por la Corte de Apelaciones, dejando el dictamen de abstención plenamente vigente.30

Aunque la CGR enmarcó su decisión como una deferencia procesal hacia el Poder Judicial, sus efectos prácticos son profundos y alteran fundamentalmente el equilibrio de poder para los funcionarios. Antes de este dictamen, un trabajador cuya contrata no era renovada disponía de dos vías de impugnación principales: un reclamo administrativo ante la CGR, un procedimiento gratuito y relativamente rápido, o una acción judicial, que requiere patrocinio de abogado, implica costos y tiempos procesales considerablemente más largos.32 La decisión de la Contraloría clausuró la vía administrativa para la determinación de la confianza legítima, dejando la litigación judicial como única alternativa.7

Este cambio, de naturaleza procesal, tiene un impacto sustantivo innegable: eleva las barreras de acceso a la justicia. Muchos funcionarios, aun teniendo un caso meritorio bajo el criterio de los cinco años, pueden verse disuadidos de reclamar por falta de recursos económicos o por la duración de los procesos judiciales. Por lo tanto, la abstención de la CGR, si bien puede ser jurídicamente defendible como una respuesta a la consolidación de la jurisprudencia de la Corte Suprema, en la práctica debilita la protección que ofrecía el principio, representando una regresión en los derechos de los trabajadores públicos, como lo han denunciado las organizaciones sindicales.19

Tabla 1: Cuadro Comparativo de Criterios de Confianza Legítima

Criterio	Órgano Emisor	Plazo Temporal Mínimo	Fundamento Principal	Referencia Clave	Estado Actual
Criterio Histórico	Contraloría General de la República	Más de 2 años de renovaciones continuas	Expectativa razonable de continuidad basada en la práctica reiterada del servicio.	Dictámenes N° 85.700 (2016), N° 6.400 (2018), N° E156769 (2021) 17	Inaplicado por la propia CGR desde el Dictamen N° E561358/2024.9
Criterio Vigente	Corte Suprema de Justicia	5 años de servicio continuo	Período prudente para evaluación integral del funcionario y la necesidad del cargo; unificación de jurisprudencia.	Fallos Roles N° 26.112-2022, N° 26.279-2022, entre otros 4	Criterio vigente y de aplicación exclusiva en sede judicial.33

Sección III: Análisis del Requisito de Continuidad: Funciones, Cargo y Vínculo de Servicio (Respuesta Directa a la Consulta del Usuario)

3.1. Interpretación Jurisprudencial: ¿Se Exige Identidad de Cargo y Funciones?

La interrogante central de este informe es si, para configurar la confianza legítima bajo el estándar de cinco años, el funcionario debe haber desempeñado las mismas funciones, bajo una idéntica denominación de cargo, durante todo el período. El análisis de la jurisprudencia consolidada de la Corte Suprema y de las Cortes de Apelaciones permite concluir de manera categórica que no se exige una identidad formalista y rígida del cargo o de las funciones.

La interpretación judicial se ha centrado en la sustancia de la relación de servicio por sobre las formalidades administrativas. El elemento determinante no es la etiqueta del cargo ni un listado estático de tareas, sino la continuidad ininterrumpida del vínculo laboral y la persistencia de la necesidad de los servicios prestados para el funcionamiento del organismo público. La jurisprudencia ha entendido que un funcionario ha sido "permanentemente mantenido en el cargo" 3 cuando se ha conservado el lazo de empleo para satisfacer necesidades continuas de la institución, con independencia de las variaciones nominales que pueda haber sufrido su designación.

El propio razonamiento de la Corte Suprema para establecer el plazo de cinco años refuerza esta visión. El tribunal señaló que dicho período permite a la Administración "estudiar la necesidad de seguir contando con el cargo que sirve la persona".8 Este lenguaje pone el acento en la

necesidad del servicio y en la función que la persona cumple para la organización, no en la denominación específica del puesto que ocupa en un determinado año. Por lo tanto, un cambio de grado, de estamento de asimilación, o incluso de unidad administrativa, no interrumpe por sí solo la continuidad requerida si el funcionario sigue prestando servicios de naturaleza análoga que son necesarios para la institución.

3.2. La Prevalencia de la Necesidad del Servicio: Análisis de Sentencias sobre Cambios

La jurisprudencia de los tribunales superiores ofrece ejemplos claros de cómo se privilegia la necesidad sustantiva del servicio por sobre las modificaciones formales. Los tribunales han protegido a funcionarios incluso en casos donde la Administración ha intentado justificar la no renovación argumentando procesos de "reestructuración" o cambios organizacionales.

Un caso paradigmático es el resuelto por la Corte Suprema en el Rol N° 2859/2025, que confirmó un fallo de la Corte de Apelaciones de Arica.34 En dicha causa, se acogió el recurso de protección de una funcionaria que había servido por más de cinco años en la unidad de adquisiciones de un Servicio Local de Educación Pública. La Administración decidió no renovar su contrata argumentando una reestructuración interna que, supuestamente, eliminaba su unidad. Sin embargo, el tribunal constató que la función de "adquisiciones" seguía siendo esencial y se mantenía en la nueva estructura orgánica del servicio. La Corte concluyó que la no renovación carecía de una motivación suficiente y vulneraba la confianza legítima, ya que la necesidad real de las labores de la funcionaria persistía, independientemente del cambio en el organigrama.34

Este tipo de sentencias demuestra que los jueces realizan un análisis de fondo. La carga de la prueba recae en la Administración, que debe acreditar no solo que ha habido un cambio formal, sino que las funciones específicas y sustantivas que desempeñaba el funcionario han dejado de ser necesarias para el servicio. Una mera reorganización administrativa que redistribuye tareas o cambia nombres de unidades, pero mantiene la necesidad de la labor, no constituye un fundamento válido para desconocer la confianza legítima de un funcionario con cinco o más años de servicio continuo.35

3.3. La Irrelevancia de las Modificaciones Formales y la Continuidad del Vínculo

La aproximación de los tribunales en materia de confianza legítima se alinea con un principio más amplio y arraigado en el derecho laboral: el de la continuidad de la relación laboral.36 Este principio postula que el vínculo de trabajo perdura a pesar de las interrupciones formales o cambios en la estructura del empleador, siempre que en la realidad de los hechos el servicio se siga prestando de manera ininterrumpida.

La jurisprudencia, tanto en el ámbito público como en el privado, ha sostenido consistentemente que se debe atender a la realidad material de la prestación de servicios "sin solución de continuidad".16 Esto significa que la suscripción de finiquitos anuales seguida de una recontratación inmediata, o la modificación de las condiciones contractuales (como el grado, la jornada o las tareas específicas) de un año a otro, no son suficientes para fragmentar un vínculo que, en la práctica, ha sido continuo y permanente.40

Aplicado al caso de la confianza legítima, este razonamiento implica que las renovaciones anuales de la contrata, aunque cada una constituya un acto administrativo formalmente distinto, se interpretan como la prolongación de una única relación de servicio. Por consiguiente, si un funcionario ha mantenido un vínculo ininterrumpido con una institución por cinco años o más, los cambios en las actividades específicas asignadas anualmente, o las modificaciones en su grado o unidad de destinación, son irrelevantes para efectos de computar el plazo, siempre y cuando haya permanecido al servicio del mismo empleador público y las funciones desempeñadas, en su núcleo, sigan respondiendo a necesidades permanentes del organismo.

3.4. Conclusión Fundada (Respuesta Definitiva)

Con base en el análisis exhaustivo de la legislación, la doctrina y, de manera preponderante, la jurisprudencia vigente y unificada de la Corte Suprema, se concluye que el principio de confianza legítima no exige que un funcionario a contrata desempeñe exactamente las mismas funciones bajo un cargo con idéntica denominación durante los cinco años requeridos.

El criterio operativo que los tribunales de justicia aplican para determinar la configuración de la confianza legítima se basa en un análisis sustantivo del vínculo de servicio. La protección se activa si se cumplen las siguientes condiciones concurrentes:

Continuidad del Vínculo Jurídico: Debe existir una relación de servicio ininterrumpida con la misma institución pública, bajo la modalidad de contrata, por un período igual o superior a cinco años. Las renovaciones anuales sucesivas se consideran como la continuación de un único vínculo para estos efectos.
Necesidad Permanente de la Función: La naturaleza fundamental de las labores desempeñadas por el funcionario debe seguir siendo necesaria para el funcionamiento regular y permanente del servicio. La evaluación se centra en la persistencia de la necesidad de la función, no en la rigidez de las tareas.
Irrelevancia de las Modificaciones Formales: Los cambios en las actividades específicas, la denominación del cargo, el grado de asimilación o la unidad administrativa de un año a otro no son, por sí solos, suficientes para enervar la confianza legítima, siempre que se mantenga la continuidad del vínculo laboral y la necesidad sustantiva del servicio que el funcionario provee.

En síntesis, la protección se extiende a la estabilidad del empleo del funcionario que, a través de su trabajo continuo por un lustro o más, ha demostrado ser parte de la estructura funcional permanente de la institución, más allá de las etiquetas formales que la Administración haya utilizado en sus designaciones anuales.

Sección IV: Tutela Jurídica y Efectos de la Vulneración

4.1. El Deber de Fundamentación del Acto de No Renovación

Una consecuencia directa de la aplicación del principio de confianza legítima es la intensificación del deber de motivación que recae sobre la Administración al momento de decidir la no renovación de una contrata. Toda decisión de la autoridad pública debe expresarse a través de un acto administrativo fundado, según lo disponen las leyes N° 19.880 y N° 18.575. Sin embargo, cuando se trata de un funcionario amparado por la confianza legítima, este requisito se vuelve especialmente estricto.

No es suficiente invocar razones genéricas o abstractas, como "necesidades del servicio", "falta de confianza" o "razones presupuestarias" sin un desarrollo detallado.21 La jurisprudencia, tanto de la CGR en su etapa aplicativa como de los tribunales, ha sido enfática en que el acto administrativo debe contener una motivación suficiente, lo que implica explicar de manera pormenorizada, con base en hechos objetivos y verificables, por qué los servicios de

ese funcionario en particular ya no son requeridos.41

Por ejemplo, si se alegan razones presupuestarias, la Administración debe demostrar cómo la no renovación de ese contrato específico contribuye a paliar el déficit y por qué se optó por esa persona y no por otra en similar condición. De igual modo, si se invoca una reestructuración, se debe acreditar que las funciones del funcionario fueron efectivamente suprimidas y no simplemente reasignadas.34 Un caso ilustrativo es el rechazo a la no renovación de funcionarios que habían obtenido un título profesional, donde la Administración pretendía rebajarles el grado para compensar el mayor costo de la asignación profesional. La CGR consideró que tal fundamentación era improcedente, pues desnaturalizaba un beneficio legal.41 En definitiva, la decisión de no renovar debe ser plausible, razonada y específica, superando el umbral de la mera discrecionalidad.

4.2. Mecanismos de Impugnación: El Recurso de Protección

Con la abstención de la Contraloría General de la República de pronunciarse sobre la configuración de la confianza legítima, la principal y más efectiva vía de tutela jurídica para el funcionario afectado es el recurso de protección, consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política.9 Esta acción constitucional se interpone ante la Corte de Apelaciones del domicilio del recurrente y busca restablecer el imperio del derecho cuando un acto u omisión ilegal o arbitrario ha privado, perturbado o amenazado el legítimo ejercicio de ciertas garantías constitucionales.

En los casos de no renovación de contratas, los recurrentes suelen invocar la vulneración de dos derechos fundamentales principales 32:

El derecho a la igualdad ante la ley (Artículo 19 N° 2): Se argumenta que la decisión de no renovar, al carecer de un fundamento objetivo y razonable, constituye un trato discriminatorio y arbitrario en comparación con otros funcionarios en similar situación que sí fueron renovados.
El derecho de propiedad (Artículo 19 N° 24): La jurisprudencia ha desarrollado una interpretación amplia de este derecho, extendiéndolo a los derechos emanados de un cargo o empleo. Se sostiene que el funcionario con confianza legítima tiene una especie de "propiedad" sobre su cargo, en el sentido de tener un derecho a la estabilidad en el mismo, del cual no puede ser privado sino por las causas y procedimientos que establece la ley (calificación deficiente o sumario administrativo).8

El recurso de protección se ha consolidado como la herramienta procesal idónea para obtener una resolución rápida y eficaz frente a desvinculaciones que se estiman injustificadas, como lo demuestran numerosos fallos que han acogido estas acciones.34

4.3. Consecuencias de la Declaración de Ilegalidad

Cuando una Corte de Apelaciones, o la Corte Suprema en vía de apelación, acoge un recurso de protección y declara que el acto de no renovación de una contrata ha sido ilegal y arbitrario por vulnerar la confianza legítima, las consecuencias para la Administración son directas y significativas.

La principal medida que ordena el tribunal es dejar sin efecto el acto administrativo impugnado (la resolución o decreto de no renovación). Como consecuencia de ello, se dispone la reincorporación inmediata del funcionario a sus labores, en las mismas condiciones que mantenía antes de la desvinculación.34

Adicionalmente, y para asegurar una reparación integral del perjuicio causado, la sentencia ordena al servicio público respectivo el pago íntegro de todas las remuneraciones y cotizaciones previsionales y de salud que el funcionario dejó de percibir durante el período en que estuvo indebidamente separado de sus funciones, desde la fecha de la desvinculación hasta su efectivo reintegro.20 De esta forma, se busca restituir al trabajador a la situación jurídica y patrimonial en la que se habría encontrado de no haberse producido el acto ilegal, asegurando la continuidad de su carrera funcionaria y su protección social.

Sección V: Perspectivas y Conclusiones Estratégicas

5.1. Dimensión Estadística del Problema

La controversia en torno a la confianza legítima no es un asunto marginal ni afecta a un número reducido de funcionarios. Por el contrario, las cifras revelan un problema estructural y de gran magnitud en la gestión de personas del Estado chileno. La masificación del empleo a contrata para labores permanentes ha creado una situación en la que una porción muy significativa del personal público se encuentra en una posición de precariedad jurídica, pero con una larga permanencia fáctica.

Según datos de un informe de Horizontal Chile a septiembre de 2024, el 53.7% del total de funcionarios a contrata del país cumple con el criterio de cinco o más años de antigüedad establecido por la Corte Suprema, lo que equivale a 174,645 personas que podrían invocar la protección de la confianza legítima en sede judicial.15 Esta cifra es aún más alta en el Gobierno Central, donde el 58% de los empleados a contrata supera el umbral de los cinco años. Estos números demuestran que la permanencia es la norma y no la excepción, evidenciando la profunda brecha entre el Estatuto Administrativo y la realidad operativa de los servicios públicos.

Tabla 2: Antigüedad de Funcionarios a Contrata por Sector (Datos al 30 de septiembre de 2024)

Sector	Total Funcionarios a Contrata	# con > 2 años (Criterio CGR Histórico)	% con > 2 años	# con > 5 años (Criterio CS Vigente)	% con > 5 años	Antigüedad Promedio (años)
Gobierno Central	259,591	201,712	77.7%	150,450	58.0%	7.9
Municipalidades	40,567	19,066	47.0%	8,756	21.6%	3.4
Otros Servicios	25,027	18,654	74.5%	15,439	61.7%	9.1
Total	325,185	239,433	73.6%	174,645	53.7%	7.4

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Horizontal Chile (2025) y Dipres (2024).15

Estos datos subrayan la urgencia de abordar el problema de fondo, ya que la situación actual no solo genera una enorme contingencia de litigios para el Estado, sino que también perpetúa un sistema de gestión de personas disfuncional que dificulta la profesionalización de la burocracia y la planificación de largo plazo.

5.2. El Horizonte Legislativo: Proyectos de Ley de Interpretación Auténtica

La incertidumbre generada por los vaivenes jurisprudenciales y la abstención de la Contraloría ha puesto de relieve la necesidad de una solución legislativa. En el Congreso Nacional han surgido iniciativas que buscan abordar esta materia de forma definitiva. Destaca el proyecto de ley contenido en el Boletín N° 17.247-13, que propone una interpretación auténtica del artículo 10 del Estatuto Administrativo y de las normas equivalentes para funcionarios municipales.10

El objetivo de este tipo de proyectos es consagrar legalmente el principio de confianza legítima, estableciendo de manera explícita en la ley los requisitos para su configuración. La propuesta legislativa busca declarar que, si un organismo público ha requerido los servicios de un funcionario a través de designaciones a contrata de manera constante y reiterada, se presumirá legalmente a su favor que su contrato será renovado, salvo que medie una "razón plausible suficientemente acreditada".10

La aprobación de una ley de esta naturaleza tendría el potencial de zanjar la disputa sobre el plazo (sea fijándolo en dos, cinco u otro número de años) y de clarificar los estándares de fundamentación para la no renovación, poniendo fin a la dependencia de los criterios cambiantes de los tribunales y de la CGR.22 Esto otorgaría una base legal más estable y predecible tanto para los funcionarios como para la propia Administración, reduciendo la litigiosidad y fortaleciendo la seguridad jurídica en el empleo público.

5.3. Síntesis Conclusiva y Recomendaciones

El análisis desarrollado en este informe permite extraer una serie de conclusiones estratégicas sobre el estado actual del principio de confianza legítima para los funcionarios a contrata en Chile.

Síntesis Conclusiva:

Predominio del Criterio Judicial: El estándar vigente y exclusivo para la aplicación de la confianza legítima es el establecido por la Corte Suprema: un mínimo de cinco años de servicio continuo a contrata. La vía para hacer valer este derecho es ahora exclusivamente judicial, a través del recurso de protección, tras la abstención de la Contraloría General de la República.
El Test es Sustantivo, no Formal: Para efectos de computar la antigüedad de cinco años, la jurisprudencia no exige una identidad rígida del cargo o de las funciones. El criterio determinante es la continuidad del vínculo de servicio y la persistencia de la necesidad de las labores para la institución. Cambios formales en la designación anual son, en principio, irrelevantes si la relación laboral sustantiva no se ha interrumpido.
Causa Raíz del Conflicto: Todo el andamiaje doctrinal y jurisprudencial de la confianza legítima es una respuesta correctiva a una disfunción sistémica: el uso generalizado y prolongado por parte del Estado de una figura legal (la contrata) concebida como transitoria para cubrir necesidades de carácter permanente. El marco normativo del empleo público, en particular el Estatuto Administrativo, se ha revelado obsoleto e inadecuado para la realidad de la gestión pública moderna.15

Recomendaciones Estratégicas:

Para la Administración Pública: Las jefaturas de servicio y sus asesores legales deben internalizar el criterio de los cinco años como un estándar de facto de estabilidad laboral. Antes de decidir la no renovación de un funcionario con dicha antigüedad, se debe realizar un análisis riguroso que permita fundamentar de manera objetiva, específica y verificable que sus servicios ya no son necesarios. Evitar el uso de motivaciones genéricas o arbitrarias es crucial para prevenir litigios costosos y reincorporaciones forzadas por orden judicial.
Para Funcionarios y Organizaciones Sindicales: Al enfrentar una no renovación, el foco de la defensa debe estar en acreditar dos elementos clave ante los tribunales: 1) la continuidad ininterrumpida del servicio por cinco años o más, documentando todas las renovaciones sucesivas; y 2) la persistencia de la necesidad de las funciones desempeñadas, demostrando que las labores siguen siendo requeridas por el servicio, incluso si ha habido cambios de nombre o de organigrama.
Para el Poder Político: La solución definitiva no pasa por seguir dependiendo de la interpretación judicial, sino por una reforma integral del sistema de empleo público. Es imperativo modernizar el Estatuto Administrativo para crear un sistema que reconozca la existencia de funciones permanentes y establezca vías de ingreso y desarrollo de carrera basadas en el mérito, transparentes y técnicas, que superen la anacrónica distinción entre planta y contrata y ofrezcan verdadera estabilidad a quienes sirven al Estado de manera continua.15