La Potestad Dictaminante de la Contraloría y los Límites del Derecho Disciplinario: Análisis sobre la Calificación de Faltas a la Probidad por Incumplimiento del Reposo Médico

Después de esta infografía, desarrollo del tema en profundidad.

Introducción: La Tensión entre la Fiscalización General y la Justicia Disciplinaria Individual

La Administración del Estado de Chile se encuentra en una encrucijada crítica, gatillada por una serie de auditorías de la Contraloría General de la República (CGR) que han revelado una utilización indebida y masiva de licencias médicas por parte de funcionarios públicos. Los hallazgos, que documentan miles de casos de servidores públicos viajando al extranjero o asistiendo a casinos de juego mientras se encontraban con reposo médico remunerado, han generado una profunda crisis de confianza pública y han puesto en tela de juicio la integridad de la función pública.¹ Este escenario no solo evidencia conductas individuales reprochables, sino que también ha sido interpretado como el síntoma de problemas estructurales más profundos, incluyendo una cultura de impunidad y fallas sistémicas en los mecanismos de control.⁵

En respuesta a esta crisis, la CGR ha adoptado una postura enérgica, emitiendo dictámenes y directrices que califican ex ante y con carácter general ciertas conductas —como las mencionadas— como constitutivas de una contravención grave al principio de probidad administrativa, lo que ameritaría la máxima sanción disciplinaria: la destitución. Esta posición, si bien comprensible desde la perspectiva de la necesidad de restaurar la fe pública y ejercer un control riguroso sobre el uso de recursos fiscales, genera una tensión fundamental con los principios basilares del derecho administrativo disciplinario.

La tesis central de este informe es que, si bien la potestad dictaminante de la Contraloría es una herramienta esencial para la uniformidad y legalidad de la actuación administrativa, esta no es absoluta. Dicha potestad no puede ejercerse de tal manera que establezca presunciones de derecho sobre la culpabilidad o la gravedad de una falta, vaciando de contenido las garantías esenciales del procedimiento disciplinario, consagradas en la ley. Los criterios generales de la CGR operan como un mandato imperativo para que las jefaturas de servicio inicien investigaciones, pero no pueden suplantar la obligación legal indelegable de dichas autoridades de realizar un análisis pormenorizado de cada caso. Este análisis debe ponderar los hechos específicos, la intencionalidad del funcionario, las circunstancias atenuantes o eximentes y, fundamentalmente, la proporcionalidad de la sanción a aplicar. La crisis sistémica que la Contraloría busca atajar no puede ser resuelta a costa de los derechos individuales al debido proceso. La contundencia de los hallazgos —con más de 25.000 funcionarios viajando al extranjero durante sus licencias— puede justificar una acción fiscalizadora enérgica y generalizada, una suerte de "terapia de shock" para corregir una práctica abusiva normalizada.¹ Sin embargo, el riesgo inherente a esta estrategia es que la herramienta interpretativa general, diseñada para orientar a la Administración, se transforme en un instrumento que prejuzga y vulnera los principios de justicia individual, un riesgo que este informe analizará en profundidad.

Capítulo I: El Marco Jurídico de la Contraloría General de la República y su Potestad Dictaminante

1.1. Fundamento Constitucional y Legal

La Contraloría General de la República es un órgano de rango constitucional, dotado de autonomía frente al Poder Ejecutivo y a los demás órganos del Estado. Su existencia y atribuciones fundamentales se encuentran consagradas en el Capítulo X de la Constitución Política de la República, específicamente en sus artículos 98 y 99. El artículo 98 le encomienda "ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevar la contabilidad general de la Nación, y desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva".

Su ley orgánica, la Ley N° 10.336, cuyo texto refundido fue fijado por el Decreto N° 2.421 de 1964, detalla sus vastas competencias.⁶ Entre sus funciones más relevantes se encuentran el control preventivo de legalidad a través del trámite de "toma de razón" ⁹, la realización de auditorías para velar por el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa ⁹, y la fiscalización de la correcta inversión de los fondos públicos.¹¹ Esta robusta arquitectura jurídica la posiciona como el principal órgano fiscalizador del Estado chileno, garante del principio de juridicidad que debe regir toda actuación administrativa.

1.2. La Naturaleza de la "Jurisprudencia Administrativa"

Una de las atribuciones más singulares y trascendentes de la CGR es su potestad dictaminante. A través de la emisión de dictámenes, la Contraloría interpreta las normas jurídicas que rigen a la Administración del Estado.¹² El artículo 6° de su Ley Orgánica (Ley N° 10.336) establece que "sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa".⁶

Esta "jurisprudencia administrativa" tiene un carácter vinculante y obligatorio para todos los órganos y servicios de la Administración del Estado sometidos a su fiscalización.¹⁰ Su finalidad es asegurar una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico, otorgando certeza y previsibilidad tanto a los órganos públicos en su toma de decisiones como a los ciudadanos en sus relaciones con el Estado.¹⁰ De esta manera, la potestad dictaminante transforma principios generales y abstractos, como el de probidad, en normas de conducta específicas y exigibles para los funcionarios.¹⁰

1.3. Límites a la Potestad Dictaminante

A pesar de su fuerza vinculante, la potestad dictaminante de la CGR no es ilimitada y se encuentra sujeta a importantes contrapesos dentro del Estado de Derecho.

En primer lugar, la Contraloría está subordinada a la Constitución y a la ley. Su función es interpretar el ordenamiento jurídico vigente, no crearlo ni modificarlo.¹² Un dictamen no puede establecer prohibiciones, requisitos o sanciones que no estén contemplados expresamente en una norma de rango legal. Arrogarse tal facultad implicaría una invasión de las competencias exclusivas del Poder Legislativo.¹⁶

En segundo lugar, los dictámenes de la CGR, en tanto actos administrativos, están sujetos al control jurisdiccional de los tribunales superiores de justicia. La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido consistente en señalar que un dictamen puede ser impugnado y, eventualmente, dejado sin efecto mediante un recurso de protección si se determina que es ilegal o arbitrario y que vulnera garantías constitucionales.¹² Este control judicial opera como un mecanismo fundamental para asegurar que la CGR ejerza su potestad interpretativa dentro de los márgenes que le fija el ordenamiento jurídico.

Finalmente, la CGR no puede, a través de sus dictámenes, invadir o suplantar las competencias que la ley ha asignado de manera exclusiva a otras autoridades. Como se analizará más adelante, la facultad de resolver un sumario administrativo y de calificar la gravedad de una falta para aplicar una sanción específica es una potestad privativa del jefe superior del servicio respectivo.¹⁷

La naturaleza de los dictámenes generales emitidos por la CGR en el contexto de la crisis de las licencias médicas se asemeja a la de un acto cuasi-regulatorio. No se trata de una mera respuesta a una consulta específica, sino de la fijación de un estándar de conducta general, abstracto y con efectos a futuro para todos los funcionarios públicos.¹ Este ejercicio de poder normativo, si bien puede ser necesario para enfrentar un problema sistémico, encuentra su límite precisamente en el control judicial y en la esfera de competencia de otras autoridades. Así como un tribunal puede corregir un dictamen que excede la ley, un jefe de servicio, en su rol de decisor en un procedimiento disciplinario, debe aplicar el principio general del dictamen al caso concreto, lo que implica un ejercicio de ponderación que puede conducir a una conclusión distinta de la regla general abstracta.

Capítulo II: El Principio de Probidad Administrativa como Concepto Jurídico Indeterminado

2.1. Definición y Alcance

El principio de probidad administrativa es uno de los pilares del ordenamiento jurídico chileno en materia de función pública. Consagrado en el artículo 8° de la Constitución Política de la República, obliga a los titulares de funciones públicas a dar estricto cumplimiento a este principio en todas sus actuaciones. Su desarrollo legal se encuentra en el Título III de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.²⁰

El artículo 52 de dicha ley define el principio como la observancia de "una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular".²² Esta definición contiene tres elementos centrales:

1. Conducta Funcionaria Intachable: Un estándar ético superior que exige un comportamiento irreprochable, que no admita mancha o tacha, trascendiendo el mero cumplimiento formal de la ley.²³

2. Desempeño Honesto y Leal: Implica rectitud, integridad y fidelidad a los fines de la institución y al interés público.²³

3. Preeminencia del Interés General: Es el núcleo finalista del principio, que proscribe cualquier desviación de poder en beneficio propio o de terceros.²¹

2.2. La Probidad como Estándar Ético-Jurídico

La probidad no es un catálogo cerrado de conductas permitidas o prohibidas, sino un "concepto jurídico indeterminado". Esto significa que su contenido es amplio y flexible, y su aplicación a un caso concreto requiere un ejercicio de ponderación por parte de la autoridad competente. La ley, en su artículo 62, enumera una serie de conductas que "contravienen especialmente" el principio de probidad, como usar información privilegiada, emplear bienes de la institución en provecho propio o intervenir en asuntos donde se tenga interés personal.²⁴ Sin embargo, esta lista es meramente ejemplar y no taxativa, reconociendo la imposibilidad de prever todas las situaciones que podrían atentar contra este principio.²⁴

La determinación de si una conducta específica vulnera la probidad administrativa exige, por tanto, un análisis casuístico que considere el contexto, la intencionalidad del funcionario y el impacto real de su actuar sobre el interés general y la confianza pública.

2.3. La "Contravención Grave" como Requisito para la Destitución

El Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834) establece un abanico de medidas disciplinarias, que van desde la censura hasta la destitución. La aplicación de la sanción más gravosa, la destitución, está reservada para las infracciones de mayor entidad. El artículo 125 del Estatuto dispone que esta medida procederá, entre otros casos, cuando los hechos constitutivos de la infracción "vulneren gravemente el principio de probidad administrativa".²⁵

La inclusión del adverbio "gravemente" por parte del legislador no es casual. Impone a la autoridad que resuelve el sumario administrativo el deber ineludible de realizar un juicio de valor sobre la entidad de la falta. No toda contravención a la probidad justifica la destitución; solo aquella que, por su naturaleza, sus consecuencias y las circunstancias en que se cometió, revista una especial magnitud. Esta exigencia legal de ponderar la gravedad es, en sí misma, un obstáculo insalvable para cualquier intento de calificar ex ante y de forma general y abstracta ciertas conductas como siempre graves.

La lógica de la Contraloría al calificar el uso de licencias para viajes o visitas a casinos como una falta grave a la probidad se fundamenta en una expansión del principio hacia la esfera privada del funcionario. La doctrina y la jurisprudencia han aceptado que el deber de mantener una "conducta intachable" puede extenderse a actos realizados fuera del servicio, pero solo cuando estos tienen la aptitud de afectar de manera significativa la dignidad de la función pública y la confianza de los ciudadanos en las instituciones.²³ El silogismo de la CGR es el siguiente: a) el acto privado del funcionario (viajar por placer con licencia) genera b) una percepción pública de abuso y deshonestidad, lo que causa c) un grave daño a la fe pública y al prestigio de la Administración, configurando así d) una vulneración grave al principio de probidad. La validez de este razonamiento depende de que el vínculo entre el acto y el daño a la confianza pública sea automático e irrebatible en todos los casos, una premisa que el derecho disciplinario, con su énfasis en el análisis casuístico, pone en severo entredicho.

Capítulo III: La Triple Dimensión Jurídica del Uso Indebido de Licencias Médicas

Un mismo hecho —el incumplimiento del reposo médico por parte de un funcionario público— puede ser analizado desde tres perspectivas jurídicas distintas, cada una con sus propias normas, órganos competentes y consecuencias. Es crucial distinguir estas dimensiones para comprender los límites de la actuación de cada órgano estatal.

3.1. La Infracción Previsional-Sanitaria

Esta dimensión se rige por el Decreto Supremo N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES).

• Conducta Sancionada: El artículo 55, letra a), de este reglamento establece como causal de rechazo o invalidación de una licencia el "incumplimiento del reposo".²⁷ La jurisprudencia administrativa de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) ha precisado el alcance de esta norma, señalando que, por regla general, realizar viajes al extranjero o actividades recreativas incompatibles con la patología que motiva la licencia constituye un incumplimiento.²⁸

• Órgano Competente: La Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) o la ISAPRE correspondiente son los entes encargados de fiscalizar el cumplimiento del reposo y, en su caso, rechazar la licencia.¹⁶

• Consecuencia: La consecuencia es de naturaleza exclusivamente previsional y económica: la pérdida del derecho al subsidio por incapacidad laboral durante el período correspondiente.²⁹ El foco de este análisis es técnico-médico: ¿fue la actividad realizada por el funcionario incompatible con su proceso de recuperación?.²⁸

3.2. El Delito Penal

La dimensión penal se activa cuando la conducta del funcionario no es solo un incumplimiento del reposo, sino que configura un delito, principalmente el de obtención fraudulenta de prestaciones del Estado.

• Conducta Sancionada: El tipo penal relevante no es el mero incumplimiento del reposo, sino la obtención de la licencia médica mediante engaño, con la intención premeditada de defraudar al Fisco. Esto requiere acreditar el dolo o la mala fe desde el inicio, es decir, probar que el funcionario obtuvo el beneficio sabiendo que no le correspondía o con un propósito distinto al de recuperar su salud.⁵ La legislación comparada también sanciona penalmente la falsificación o el uso de licencias fraudulentas con penas de cárcel y multas.³³

• Órgano Competente: El Ministerio Público, que dirige la investigación penal, y los Tribunales de Justicia en lo Penal, que juzgan y sancionan el delito.

• Consecuencia: La imposición de penas privativas de libertad, multas y las accesorias que correspondan, como la inhabilitación para ejercer cargos públicos.

3.3. La Falta Disciplinaria-Administrativa

Esta es la dimensión que concierne directamente a la relación de empleo público y se rige por la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo.

• Conducta Sancionada: La infracción a los deberes y obligaciones funcionarios, entre los cuales destaca el principio de probidad administrativa.³⁴ El incumplimiento del reposo no es una falta tipificada explícitamente en el Estatuto, por lo que su reproche disciplinario se construye a través de su vinculación con la vulneración de deberes más amplios, como la lealtad, la diligencia y, sobre todo, la probidad.³⁵

• Órgano Competente: El servicio público empleador, a través de un procedimiento disciplinario (investigación sumaria o sumario administrativo) instruido por un fiscal y resuelto en última instancia por el jefe superior del servicio.¹⁷

• Consecuencia: La aplicación de una medida disciplinaria, que puede ir desde la censura por escrito, pasando por la multa o la suspensión del empleo, hasta la destitución.³⁷

La postura de la Contraloría parece incurrir en una falacia de transferencia automática, al asumir que una conducta que constituye una infracción en la esfera previsional-sanitaria (incumplimiento de reposo) equivale, sin más, a la infracción disciplinaria más grave (vulneración grave de la probidad). Esta equiparación ignora que cada régimen protege bienes jurídicos distintos y exige la concurrencia de elementos diferentes. El régimen previsional protege el correcto uso del seguro de salud, y su criterio es la compatibilidad médica. El régimen disciplinario, en cambio, protege la integridad, la eficiencia y la confianza en la función pública, y su criterio es ético-jurídico. Un acto puede ser médicamente desaconsejable (y por tanto, sancionable previsionalmente) pero no necesariamente deshonesto o desleal en un grado que amerite la destitución, como podría ser un viaje impostergable por una grave emergencia familiar. La existencia de una infracción previsional es un antecedente de mérito que obliga a iniciar una investigación disciplinaria, pero no puede predeterminar su resultado.

Tabla 1: Cuadro Comparativo de Responsabilidades por Uso Indebido de Licencia Médica

Característica	Responsabilidad Previsional-Sanitaria	Responsabilidad Penal	Responsabilidad Disciplinaria-Administrativa
Norma Reguladora Principal	D.S. N° 3 de 1984, MINSAL	Código Penal (Fraude al Fisco, Falsificación)	Ley N° 18.834 (Estatuto Administrativo); Ley N° 18.575 (Probidad)
Conducta Típica	Incumplimiento del reposo prescrito. Realización de actividades incompatibles con la patología.	Obtención de la licencia mediante engaño o simulación con el fin de defraudar.	Infracción a los deberes funcionarios, especialmente la vulneración del principio de probidad administrativa.
Elemento Subjetivo Clave	Basta la constatación objetiva del incumplimiento. No requiere dolo.	Dolo (intención fraudulenta).	Dolo o culpa grave en la infracción del deber. Se pondera la intencionalidad.
Órgano Competente	COMPIN / ISAPRE / SUSESO	Ministerio Público / Tribunales Penales	Jefe Superior del Servicio (previo sumario administrativo)
Sanción / Consecuencia Típica	Rechazo o invalidación de la licencia médica y del subsidio por incapacidad laboral.	Penas privativas de libertad, multas, inhabilitación para cargos públicos.	Medidas disciplinarias: Censura, Multa, Suspensión o Destitución.

Capítulo IV: La Potestad Disciplinaria del Jefe de Servicio y el Debido Proceso

4.1. El Jefe de Servicio como Órgano Decisor

La Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, confiere a la autoridad superior de cada servicio público la potestad disciplinaria sobre el personal de su dependencia. Esto implica la facultad de ordenar la instrucción de investigaciones sumarias y sumarios administrativos para establecer la existencia de una infracción y la participación del funcionario.³⁶

Crucialmente, el artículo 31 de la Ley N° 18.575 establece que a los jefes de servicio les corresponde "dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos".³⁹ Dentro de esta función de control se enmarca la potestad disciplinaria. La fase final y decisiva de todo procedimiento disciplinario es la resolución que dicta el jefe de servicio, en la cual, a la vista del expediente y la propuesta del fiscal, absuelve al inculpado o le aplica una medida disciplinaria.³⁶ Esta es una facultad privativa e indelegable, que constituye el núcleo de la autoridad jerárquica en materia disciplinaria.

4.2. El Deber de Ponderación y el Debido Proceso

La decisión del jefe de servicio no es un acto discrecional ni arbitrario, sino que debe ser el resultado de un "racional y justo procedimiento", garantía consagrada en la propia Ley N° 18.575.¹⁹ Este principio, que es la manifestación del debido proceso en sede administrativa, impone a la autoridad una serie de deberes ineludibles al momento de resolver ⁴⁰:

1. Análisis de los Hechos Acreditados: La decisión debe basarse exclusivamente en los hechos que han sido fehacientemente probados durante la etapa indagatoria del sumario.

2. Consideración de la Defensa: Se debe ponderar íntegramente la defensa del funcionario, incluyendo sus descargos, las pruebas que haya aportado y los argumentos jurídicos esgrimidos.⁴⁰

3. Evaluación de la Hoja de Vida: La conducta anterior del funcionario, reflejada en su hoja de vida y calificaciones, es un elemento relevante para determinar la sanción.³⁷

4. Ponderación de Circunstancias Modificatorias: La autoridad debe considerar la existencia de circunstancias que puedan atenuar o agravar la responsabilidad, como la intencionalidad (dolo o culpa), el perjuicio causado al servicio, la colaboración en la investigación, entre otras.³⁷

4.3. El Principio de Proporcionalidad como Límite a la Potestad Sancionadora

Un elemento central del debido proceso en el derecho administrativo sancionador moderno es el principio de proporcionalidad.³⁷ Este principio exige que exista una correlación lógica y justa entre la gravedad de la infracción cometida y la severidad de la sanción impuesta.⁴³ El Estatuto Administrativo, en su artículo 121, inciso final, lo consagra expresamente al señalar que "Las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes".³⁷

La existencia de una escala de sanciones (censura, multa, suspensión y destitución) obliga al jefe de servicio a justificar por qué elige una y no otra. No puede aplicar la destitución de manera automática, sino que debe fundamentar por qué la falta es de tal gravedad que hace inviable la continuidad del funcionario en el servicio.

La postura de la Contraloría, al pre-calificar la gravedad de ciertas conductas, interfiere directamente con este proceso deliberativo que constituye la esencia de un "racional y justo procedimiento". Si se aceptara que un dictamen general puede fijar la gravedad de una falta de manera irrebatible, se estaría transformando al jefe de servicio de un juzgador administrativo, que pondera pruebas y circunstancias, en un mero ejecutor de una decisión ya adoptada por un órgano externo. Esto vaciaría de contenido su potestad disciplinaria y vulneraría el derecho del funcionario a que su caso sea analizado en su mérito individual, con todas las garantías que la ley le confiere. Por ejemplo, un jefe de servicio que siguiera ciegamente una directriz de la CGR se vería impedido de considerar un informe médico contundente que justifique un viaje como parte de una terapia de salud mental, un argumento de defensa plausible y que debe ser ponderado.¹⁶ Tal proceder convertiría la resolución en un acto viciado, susceptible de ser anulado en sede judicial por falta de fundamentación y vulneración del debido proceso.

Capítulo V: Análisis Crítico de la Tesis de la Contraloría: ¿Presunción de Derecho de Falta Grave?

5.1. La Doctrina de la CGR y su Lógica Subyacente

La posición sostenida por la Contraloría General de la República se fundamenta en una interpretación finalista y de alto estándar del principio de probidad. La lógica subyacente es que ciertas conductas, como realizar un viaje de placer o asistir a un casino de juegos durante una licencia médica, son objetiva e intrínsecamente incompatibles con la "conducta funcionaria intachable" que exige la ley. Se argumenta que estos actos, independientemente de su compatibilidad médica específica, constituyen un abuso de un beneficio financiado con fondos públicos y erosionan de manera irreparable la confianza de la ciudadanía en la integridad de los servidores del Estado.² Por lo tanto, desde esta perspectiva, la gravedad de la falta no depende de las circunstancias particulares de cada caso, sino que emana de la naturaleza misma del acto, que se considera un atentado directo a la fe pública.

5.2. La Improcedencia de una Calificación Ex Ante y General

Este informe sostiene que la tesis de la Contraloría, si bien se origina en una preocupación legítima por la probidad, es jurídicamente insostenible al transformarse en una presunción de derecho de falta grave. Dicha calificación ex ante, general y abstracta, contraviene principios fundamentales del derecho administrativo sancionador:

• Vulneración del Principio de Legalidad y Tipicidad: El Estatuto Administrativo tipifica la infracción al deber de probidad de manera general y exige que la vulneración sea "grave" para justificar la destitución.²⁵ Al dictaminar que ciertos hechos siempre constituyen una falta grave, la Contraloría está, en la práctica, creando una nueva infracción específica con una sanción predeterminada, excediendo su facultad interpretativa e invadiendo la esfera del legislador.⁴⁴

• Contravención al Principio de Proporcionalidad: Una calificación automática y rígida impide cualquier adecuación de la sanción a las particularidades del caso. Trata de la misma manera a un funcionario con una hoja de vida intachable que viaja un día por una emergencia familiar comprobada, que a otro con antecedentes disciplinarios que realiza un viaje de lujo de un mes.³⁷ Esto es la antítesis de la proporcionalidad, que exige un juicio ponderado y casuístico.

• Invasión de Competencias del Jefe de Servicio: Como se ha establecido, la ley asigna al jefe de servicio la potestad exclusiva de calificar la falta y determinar la sanción al resolver un sumario.³⁶ La doctrina de la CGR, en su formulación más estricta, usurpa esta competencia, reduciendo el rol de la jefatura a una mera constatación del hecho para aplicar una consecuencia ya definida por el órgano contralor.

5.3. La Interpretación Correcta: El Dictamen como Mandato de Investigación con Presunción Rebatible

Para conciliar la necesaria función fiscalizadora de la Contraloría con las garantías del derecho disciplinario, se debe adoptar una interpretación armónica y sistémica del ordenamiento jurídico. Bajo esta perspectiva, los dictámenes y directrices de la CGR en esta materia deben ser entendidos no como una regla de aplicación automática, sino como un estándar que produce los siguientes efectos jurídicos:

1. Un Mandato Obligatorio de Incoar Procedimiento: Al recibir un informe de la CGR que identifica a un funcionario en una de estas situaciones, el jefe de servicio tiene la obligación ineludible de instruir un sumario administrativo para investigar los hechos. Omitir esta acción constituiría un incumplimiento de sus propios deberes funcionarios.

2. El Establecimiento de una Presunción Iuris Tantum (Simplemente Legal): La constatación del hecho (viaje, asistencia al casino) crea una presunción de que la conducta es grave y contraria a la probidad. Esta presunción invierte la carga de la prueba: ya no es la Administración la que debe probar la gravedad, sino que es el funcionario inculpado quien debe aportar antecedentes y justificaciones suficientes para desvirtuar dicha presunción.

3. La Conservación de la Facultad Decisoria del Jefe de Servicio: A pesar de la presunción, el jefe de servicio mantiene intacta su facultad y su deber de ponderar todos los elementos del caso. Debe analizar la prueba de descargo presentada por el funcionario (por ejemplo, informes médicos que acrediten el fin terapéutico del viaje, documentos que prueben una emergencia familiar, etc.) y, en base a la totalidad del mérito del expediente, determinar si la presunción de gravedad fue o no desvirtuada.

Este modelo de "presunción rebatible" permite armonizar las competencias en juego. Respeta la autoridad de la Contraloría para fijar criterios de probidad y exigir rendición de cuentas, garantizando que ninguna denuncia sea ignorada. Al mismo tiempo, salvaguarda la autonomía del procedimiento disciplinario y el rol del jefe de servicio como decisor, asegurando que se respeten los principios de debido proceso, contradictoriedad y proporcionalidad, que son irrenunciables en un Estado de Derecho.

Conclusiones y Directrices de Actuación

Síntesis de los Argumentos

El análisis desarrollado en este informe ha establecido una clara distinción entre las responsabilidades previsional, penal y disciplinaria que pueden derivarse del uso indebido de una licencia médica, concluyendo que son esferas autónomas con consecuencias y requisitos distintos. Se ha argumentado que el principio de probidad administrativa es un concepto jurídico indeterminado que exige una aplicación casuística, y que la sanción de destitución requiere legalmente que la contravención a dicho principio sea calificada como "grave" tras un procedimiento que pondera todas las circunstancias del caso. La potestad dictaminante de la Contraloría, si bien es vinculante para la Administración, no puede suprimir las facultades decisorias del jefe de servicio ni anular las garantías del debido proceso y la proporcionalidad que rigen el derecho disciplinario.

Respuesta Directa a la Consulta

Con base en el análisis precedente, se concluye de manera inequívoca que la opinión de la Contraloría General de la República, en cuanto califica ex ante que ciertas conductas como la violación del reposo por viajes o asistencia al casino constituyen siempre una falta grave a la probidad, no es obligatoria para el jefe de servicio en lo que respecta a la calificación específica de la gravedad de la falta ni a la determinación de la sanción a imponer.

El jefe de servicio no solo conserva, sino que está legalmente obligado a ejercer su facultad de ponderar el mérito de cada caso individualmente. La jurisprudencia de la Contraloría opera como un criterio orientador de gran peso y como un mandato para investigar, estableciendo una presunción de gravedad que el funcionario debe desvirtuar, pero no anula la potestad final de la autoridad administrativa para resolver el sumario conforme a derecho, aplicando una sanción proporcional a la falta efectivamente acreditada.

Directrices Prácticas para Jefes de Servicio

A la luz de estas conclusiones, se proponen las siguientes directrices de actuación para las jefaturas de servicio que enfrenten procedimientos disciplinarios originados en informes de la Contraloría sobre esta materia:

1. Iniciar el Procedimiento Disciplinario: Al recibir un oficio o informe de la CGR que denuncie a un funcionario por incumplimiento de reposo, es imperativo instruir, sin dilación, el procedimiento disciplinario correspondiente (investigación sumaria o sumario administrativo).

2. Garantizar el Derecho a Defensa: El procedimiento debe ser conducido con estricto apego a las normas del Estatuto Administrativo, asegurando que el funcionario inculpado tenga plena oportunidad de presentar sus descargos, ofrecer y producir prueba en su favor, y ejercer todos los derechos que le franquea la ley.¹⁹ Esto incluye la valoración de justificaciones médicas, personales o de fuerza mayor que puedan ser presentadas.¹⁶

3. Fundamentar la Resolución Final: La resolución que ponga término al sumario debe ser un acto administrativo debidamente fundado. Debe contener un análisis explícito de los hechos probados, de los argumentos de la defensa, y una ponderación de la conducta del funcionario a la luz de los deberes estatutarios.

4. Aplicar el Principio de Proporcionalidad: Si se acredita la falta, la autoridad debe fundamentar la elección de la sanción. No puede aplicar la destitución de forma automática. Debe explicar por qué la conducta específica del funcionario, consideradas todas las circunstancias (intencionalidad, perjuicio, hoja de vida, atenuantes, etc.), reviste la gravedad suficiente para justificar la máxima sanción y por qué sanciones menores resultarían insuficientes.

Actuar de esta manera no solo es consistente con el ordenamiento jurídico, sino que también fortalece la legitimidad de la decisión administrativa y reduce significativamente el riesgo de que la sanción sea revocada por los tribunales de justicia en una eventual impugnación.

Fuentes citadas

1. Escándalo de licencias médicas: Contraloría revela casos de 2.892 funcionarios de Carabineros, PDI, FFAA y Gendarmería - Ex-Ante, acceso: agosto 28, 2025, https://www.ex-ante.cl/escandalo-de-licencias-medicas-contraloria-revela-casos-de-2-892-funcionarios-de-carabineros-pdi-ffaa-y-gendarmeria/

2. Más de 25 mil funcionarios viajaron fuera del país durante licencias médicas, acceso: agosto 28, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/2025/05/23/mas-de-25-mil-funcionarios-viajaron-fuera-del-pais-durante-licencias-medicas/

3. Contraloría constató que más de 13 mil funcionarios acudieron a casinos de juego mientras estaban con licencia médica - EnEstrado.com, acceso: agosto 28, 2025, https://enestrado.com/contraloria-constato-que-mas-de-13-mil-funcionarios-acudieron-a-casinos-de-juego-mientras-estaban-con-licencia-medica/

4. La explicación del caso de las licencias médicas y los casinos - YouTube, acceso: agosto 28, 2025, https://www.youtube.com/watch?v=iUOMxtm0Xnw

5. Crisis de las Licencias Médicas en Chile: Síntoma de Problemas Estructurales Profundos en la Administración Pública - Diario Constitucional, acceso: agosto 28, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/crisis-de-las-licencias-medicas-en-chile-sintoma-de-problemas-estructurales-profundos-en-la-administracion-publica/

6. Ley Chile - Ley 10336 - Biblioteca del Congreso Nacional - BCN, acceso: agosto 28, 2025, https://www.bcn.cl/leychile/Navegar?idNorma=26356

7. LEY-10336 Atribuciones CGR | PDF | Contabilidad | Presupuesto - Scribd, acceso: agosto 28, 2025, https://es.scribd.com/document/326281096/LEY-10336-Atribuciones-CGR

8. Compilación de Normas de la Ley N° 10.336 sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República-. Id - SICE - OAS, acceso: agosto 28, 2025, http://www.sice.oas.org/SME_CH/CHL/4_Compilacion_Normas_Ley_No_10366_VF_s.pdf

9. Ley Chile - dto 2421 (10-jul-1964) M. de Hacienda - Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - BCN, acceso: agosto 28, 2025, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=18995

10. Contraloría General de la República de Chile - Wikipedia, la enciclopedia libre, acceso: agosto 28, 2025, https://es.wikipedia.org/wiki/Contralor%C3%ADa_General_de_la_Rep%C3%BAblica_de_Chile

11. COMPILADO DE NORMAS QUE INCIDEN EN LA COMISIÓN ESPECIAL INVESTIGADORA CONSTITUCIÓN Artículo 98.- Un organismo autónomo con e - Cámara de Diputados, acceso: agosto 28, 2025, https://www.camara.cl/verDoc.aspx?prmID=103407&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION

12. la potestad dictaminante de la contraloría y las atribuciones jurisdiccionales de los tribunales the - Facultad de Derecho UDD, acceso: agosto 28, 2025, https://derecho.udd.cl/actualidad-juridica/files/2021/08/AJ-N-44-julio-2021-Navarro-Enrique-La-potestad-dictaminante.pdf

13. la potestad dictaminante de la contraloría y las atribuciones jurisdiccionales de los tribunales the - Facultad de Derecho UDD, acceso: agosto 28, 2025, https://derecho.udd.cl/actualidad-juridica/files/2021/08/AJ-N-44-julio-2021-Navarro-Enrique-La-potestad-dictaminante-.pdf

14. “ESTUDIO CRÍTICO DE LA POTESTAD DICTAMINADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA” DIRECTOR - Repositorio UCHILE, acceso: agosto 28, 2025, https://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/168701/Estudio-cr%C3%ADtico-de-la-postestad-dictaminadora-de-la-contralor%C3%ADa-general-de-la-rep%C3%BAblica.pdf?sequence=1

15. sobre la revisión judicial de los dictámenes de la contraloría general de la república frente - Centro Competencia, acceso: agosto 28, 2025, https://centrocompetencia.com/wp-content/uploads/2021/08/Investigacion-Matias-Mori-Arellano.pdf

16. Posibles defensas a funcionarios públicos acusados de viajar al extranjero, durante uso de licencia médica - Aguila & Compañía - Abogados en Puerto Montt, acceso: agosto 28, 2025, https://www.aguilaycia.cl/post/posibles-defensas-a-funcionarios-p%C3%BAblicos-acusados-de-viajar-al-extranjero-durante-uso-de-licencia-m

17. 3/5/01 10.12.42 Identificación Norma : LEY-18834 Fecha Publicación, acceso: agosto 28, 2025, http://www.oas.org/juridico/spanish/chi_res45.pdf

18. LEY Nº 18.834, ESTATUTO ADMINISTRATIVO - Dirección del Trabajo, acceso: agosto 28, 2025, https://www.dt.gob.cl/portal/1626/articles-117137_galeria_36.pdf

19. Contraloría imparte instrucciones sobre sumarios a funcionarios que viajaron con licencia médica - Diario Constitucional, acceso: agosto 28, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/2025/06/17/contraloria-imparte-instrucciones-sobre-sumarios-a-funcionarios-que-viajaron-con-licencia-medica/

20. Ley 18575 - Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - BCN, acceso: agosto 28, 2025, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=29967

21. Probidad Administrativa, Aspectos Generales - GORE Coquimbo, acceso: agosto 28, 2025, https://www.gorecoquimbo.cl/gorecoquimbo/site/artic/20150522/asocfile/20150522085223/prob_asp_gen.pdf

22. Probidad y Transparencia: Principios fundamentales del Estado. - Diario Constitucional, acceso: agosto 28, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/probidad-y-transparencia-principios-fundamentales-del-estado/

23. El Principio de Probidad en la Administración del Estado de Chile - Aguila & Compañía - Abogados en Puerto Montt, acceso: agosto 28, 2025, https://www.aguilaycia.cl/post/el-principio-de-probidad-en-la-administraci%C3%B3n-del-estado-de-chile-fundamentos-sanciones-alcances

24. faltas a la probidad - GORE Coquimbo, acceso: agosto 28, 2025, https://www.gorecoquimbo.cl/gorecoquimbo/site/artic/20150522/asocfile/20150522085452/falta_prob.pdf

25. La contravención grave al principio de probidad administrativa como causal de destitución de los Funcionarios Públicos - Repositorio UV - Universidad de Valparaíso, acceso: agosto 28, 2025, https://repositoriobibliotecas.uv.cl/items/a8a271e4-7616-41e4-9d15-44be5ca784be/full

26. Salir del país mientras estás con licencia médica, si no es por un tra... - TikTok, acceso: agosto 28, 2025, https://www.tiktok.com/@abogadorodolfomarin/video/7469967246056508678

27. Investigación de la Contraloría sobre Casinos: Un Análisis Legal y Procesal del Mal Uso de Licencias Médicas, la Probidad Administrativa y las Estrategias de Defensa para Funcionarios Públicos - Abogados en Puerto Montt, acceso: agosto 28, 2025, https://www.aguilaycia.cl/post/investigaci%C3%B3n-de-la-contralor%C3%ADa-sobre-casinos-un-an%C3%A1lisis-legal-y-procesal-del-mal-uso-de-licencias

28. El Deber de Reposo en la Licencia Médica: Análisis de la Jurisprudencia Administrativa y Judicial en Chile - Aguila & Compañía - Abogados en Puerto Montt, acceso: agosto 28, 2025, https://www.aguilaycia.cl/post/el-deber-de-reposo-en-la-licencia-m%C3%A9dica-an%C3%A1lisis-de-la-jurisprudencia-administrativa-y-judicial-en

29. Normativa y jurisprudencia - Dictamen 83628-2025 - SUSESO, acceso: agosto 28, 2025, https://www.suseso.cl/612/w3-article-758329.html

30. Normativa y jurisprudencia - Dictamen O-01-S-02464-2025 - SUSESO, acceso: agosto 28, 2025, https://www.suseso.cl/612/w3-article-761860.html

31. Santiago, doce de abril de dos mil once. - Tribunal Constitucional, acceso: agosto 28, 2025, https://www.tribunalconstitucional.cl/descargar_sentencia3.php?id=1801

32. Modifica las leyes N° 18.834 y N° 18.883 para sancionar con la cesación en el cargo la emisión, obtención y uso fraudulento, acceso: agosto 28, 2025, https://www.camara.cl/verDOC.aspx?prmID=83665&prmTipo=FICHAPARLAMENTARIA&prmFICHATIPO=DIP&prmLOCAL=0

33. Fiscalización de licencias médicas en el derecho comparado - BCN, acceso: agosto 28, 2025, https://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/33840/1/BCN_fiscalizacion_licencias_medicas_comparado_2022_final.pdf

34. Ley Chile - Ley 18834 - Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - BCN, acceso: agosto 28, 2025, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=30210&idVersion=1989-09-23

35. Incumplimiento del Reposo Médico por Funcionarios Públicos en Chile: Un análisis de la doble responsabilidad en el derecho de la Seguridad Social y el Derecho Administrativo disciplinario - Abogados en Puerto Montt, acceso: agosto 28, 2025, https://www.aguilaycia.cl/post/incumplimiento-del-reposo-m%C3%A9dico-por-funcionarios-p%C3%BAblicos-en-chile-un-an%C3%A1lisis-de-la-doble-respons

36. Sumario Administrativo - ASEMUCH, acceso: agosto 28, 2025, https://asemuch.cl/wp-content/uploads/2022/12/MANUAL-SUMARIO.pdf

37. ¿qué rol tiene el catálogo de sanciones en el derecho administrativo disciplinario?, acceso: agosto 28, 2025, https://revista.ceacgr.cl/index.php/revista/article/view/173/538

38. REQUISITOS PARA QUE SURJA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. 2. - Hospital de Iquique, acceso: agosto 28, 2025, https://www.hospitaliquique.cl/images/juridica/manual-sumarios.pdf

39. Estatuto Administrativo - LEY Nº 18.834 - Aneiich, acceso: agosto 28, 2025, https://aneiich.cl/wp-content/uploads/2019/01/Estatuto-Administrativo-Ley-18.834.pdf

40. Responsabilidad Administrativa General; fundamentos; sujetos y Principios Jurídicos - Colegio Médico, acceso: agosto 28, 2025, https://www.colegiomedico.cl/wp-content/uploads/2023/06/Clase-10.pdf

41. La proporcionalidad-igualitaria en el Derecho Administrativo Sancionador, acceso: agosto 28, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/la-proporcionalidad-igualitaria-en-el-derecho-administrativo-sancionador/

42. Análisis jurisprudencial sobre el principio de proporcionalidad en el Derecho Administrativo Sancionador - Repositorio Académico - Universidad de Chile, acceso: agosto 28, 2025, https://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/178645/Analisis-jurisprudencial-sobre-el-principio-de-proporcionalidad-en-el-Derecho-Administrativo-Sancionador.pdf

43. ANALISIS DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y MOTIVACION EN LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS DE LA POTESTAD SANCIONATORIA - Repositorio UFT, acceso: agosto 28, 2025, https://repositorio.uft.cl/bitstreams/e771a3b8-fa4e-45d7-a6fb-af9798ddc1f3/download

44. Aplicación de los principios de tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad en la in fracción administrativa - Facultad de Derecho UDD, acceso: agosto 28, 2025, https://derecho.udd.cl/actualidad-juridica/files/2021/01/AJ-Num-24-P69.pdf