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Acción de Nulidad de Derecho Público en contra de Actos Sancionatorios Terminales e Inapelables

Mario E. Aguila
hace 9 horas
27 Min. de lectura

Después de esta infografía, desarrollo a fondo del tema

Introducción: La Tensión entre la Cosa Decidida Administrativa y el Control Jurisdiccional Pleno

Planteamiento del Problema

En el corazón del Estado de Derecho chileno yace una tensión fundamental: por un lado, la necesidad de que la Administración del Estado ejerza eficazmente su potestad sancionadora para mantener el orden y la probidad en la función pública, culminando en actos administrativos que adquieren un carácter de firmeza; por otro, el principio irrenunciable de que toda actuación de los órganos estatales, sin excepción, debe estar sujeta a un control de legalidad y constitucionalidad por parte de tribunales de justicia independientes e imparciales. Esta tensión se manifiesta de manera paradigmática en el escenario planteado: una resolución dictada por la máxima autoridad de un servicio público que, tras la instrucción de un sumario administrativo, impone una sanción y es calificada por el ordenamiento como "inapelable".

Surge entonces la interrogante central que este informe se propone resolver: ¿constituye dicha "inapelabilidad" una barrera infranqueable que blinda al acto administrativo sancionatorio de todo control judicial posterior? ¿O es, por el contrario, una mera declaración del agotamiento de las vías de impugnación internas de la Administración, que precisamente abre la puerta al control jurisdiccional? La respuesta a esta cuestión define los contornos mismos del control judicial sobre la Administración y la efectividad de las garantías de los administrados.

La potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi del Estado, delegada en órganos administrativos para asegurar el cumplimiento de la normativa sectorial y el correcto desempeño de la función pública.¹ Este poder se ejerce a través de un procedimiento reglado, el sumario administrativo, que concluye con un acto administrativo terminal que resuelve el fondo del asunto.² Frente a este acto, el ordenamiento jurídico chileno ha consagrado una herramienta de control de raigambre constitucional: la nulidad de derecho público, concebida como uno de los pilares fundamentales de la institucionalidad y un mecanismo esencial para la garantía de los derechos fundamentales.⁴

Hipótesis Central

Este informe postula que el carácter "inapelable" de una resolución sancionatoria dictada en el contexto de un sumario administrativo se refiere, estricta y exclusivamente, al agotamiento de los recursos ordinarios y jerárquicos en la vía administrativa. Dicha calificación no constituye, ni puede constituir bajo un régimen constitucional democrático, una forma de inmunidad jurisdiccional. Por el contrario, el agotamiento de la vía administrativa es el presupuesto procesal que habilita al particular afectado para someter la validez del acto al escrutinio de los tribunales de justicia a través de la acción de nulidad de derecho público. La viabilidad de esta acción no dependerá de la calificación del acto como "inapelable", sino de la acreditación de la existencia de un vicio de legalidad o constitucionalidad que revista el carácter de grave y esencial, y que suponga un atropello a las garantías fundamentales del administrado. La impugnabilidad de los actos administrativos es un principio rector del ordenamiento ⁶, y el control judicial se extiende a la totalidad de la actuación administrativa, sin que existan zonas exentas de control.⁸

Estructura del Informe

Para desarrollar y fundamentar esta hipótesis, el presente informe se estructura en cuatro capítulos.

El Capítulo I abordará los fundamentos constitucionales y la naturaleza jurídica de la nulidad de derecho público, analizando los artículos 6 y 7 de la Constitución y el debate doctrinal sobre su modo de operar.

El Capítulo II se centrará en el análisis de la jurisprudencia de la Corte Suprema, examinando la evolución de sus criterios sobre las causales de nulidad, el estándar de gravedad del vicio y la controvertida cuestión de la prescripción de la acción.

El Capítulo III aplicará este marco teórico y jurisprudencial al caso específico del acto sancionatorio terminal en un sumario administrativo, desentrañando el verdadero alcance de la "inapelabilidad" y detallando los vicios típicos que pueden fundar una demanda de nulidad en este contexto.

Finalmente, el Capítulo IV ofrecerá un análisis de viabilidad y conclusiones estratégicas, sintetizando los requisitos para el éxito de la acción y entregando una conclusión fundada sobre sus perspectivas de prosperar en el escenario consultado.

Capítulo I: Fundamentos Constitucionales y Naturaleza Jurídica de la Nulidad de Derecho Público

El Principio de Juridicidad y la Supremacía Constitucional: Análisis Dogmático de los Artículos 6 y 7 de la Constitución Política

La nulidad de derecho público no es una creación legal o meramente doctrinal, sino una institución con un anclaje directo y robusto en las bases de la institucionalidad chilena. Su comprensión exige un análisis pormenorizado de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, que consagran el principio de juridicidad y establecen la consecuencia de su transgresión.

El artículo 6° de la Constitución establece la regla general de sujeción al ordenamiento jurídico: "Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella".¹⁰ Este precepto consagra lo que la doctrina denomina el "principio de juridicidad", que va más allá del mero "principio de legalidad". Mientras este último implica la sumisión a la ley, el principio de juridicidad impone a la Administración un sometimiento integral al Derecho en su conjunto, incluyendo la Constitución como norma suprema, los tratados internacionales, los principios generales del derecho y la potestad reglamentaria, siempre que esta última se dicte en conformidad con las normas de rango superior.¹³ Este deber de sujeción es, por tanto, orgánico y funcional, abarcando tanto el ser como el obrar del Estado.¹³

El artículo 7° de la Constitución, por su parte, desarrolla las consecuencias prácticas de este principio y establece la sanción por su incumplimiento. Su estructura tripartita es clave para entender la nulidad de derecho público:

Inciso primero: Requisitos de validez del acto estatal. "Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley".¹¹ Esta disposición establece tres requisitos copulativos para la validez de cualquier actuación pública:
Investidura regular: El titular del órgano debe haber sido nombrado y haber asumido sus funciones conforme a los procedimientos establecidos por la Constitución y las leyes.
Competencia: El órgano debe actuar dentro de la esfera de atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido expresamente. La competencia es la medida de la potestad y no se presume.
Forma prescrita por la ley: La actuación debe ceñirse a las formalidades y procedimientos que la ley establece, los cuales no son meros ritos, sino garantías para los administrados.
Inciso segundo: Prohibición de auto-atribución de potestades. "Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes".¹¹ Esta norma refuerza el principio de competencia, prohibiendo de manera absoluta que un órgano o funcionario se arrogue facultades que no le han sido expresamente otorgadas.
Inciso tercero: La sanción constitucional de nulidad. "Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale".¹¹ Este es el núcleo de la institución. La Constitución no deja al legislador la determinación de la sanción principal por la infracción a las reglas de validez; la establece directamente: la nulidad. La expresión "es nulo" ha sido el epicentro de uno de los debates doctrinales más intensos del derecho público chileno.

La ubicación de estas normas en el Capítulo I, "Bases de la Institucionalidad", no es casual. Demuestra que el sometimiento al Derecho no es una simple regla de funcionamiento administrativo, sino un pilar fundamental sobre el cual se edifica todo el Estado de Derecho en Chile.⁴ Esto confiere a la nulidad de derecho público una jerarquía y una fuerza superiores a las nulidades del derecho privado, las cuales están reguladas a nivel legal y admiten matices como la sanación o la prescripción de la acción con mayor facilidad.

La Nulidad como Sanción Constitucional: Concepto, Alcance y Características Fundamentales

A partir de sus fundamentos constitucionales, la nulidad de derecho público puede ser definida como la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado que son dictados en contravención a las normas de juridicidad y competencia establecidas en los artículos 6 y 7 de la Constitución.⁴ Su origen histórico, que se remonta a la Constitución de 1833 por influencia de Mariano Egaña, la concibió como un "remedio técnico jurídico" destinado a proveer una delimitación precisa de las atribuciones de cada autoridad pública.¹⁵

Una de sus características más notorias es su falta de una regulación legal sistemática y detallada, a diferencia de lo que ocurre con la nulidad en el Código Civil.¹⁹ Esta ausencia ha obligado a que su desarrollo, contornos y efectos hayan sido perfilados casi en su totalidad por la doctrina y la jurisprudencia de los tribunales superiores.¹⁹ Esta construcción pretoriana ha generado un cuerpo dogmático complejo y, en ocasiones, no exento de controversias.

La doctrina ha intentado sistematizar sus características, aunque sin lograr un consenso absoluto. Una parte importante, siguiendo la tesis clásica, le atribuye los siguientes rasgos:

Opera de pleno derecho (ipso iure): La nulidad se produce por la sola contravención a la norma constitucional, sin necesidad de una sentencia que la constituya.
Es insanable: El vicio que la origina no puede ser purgado o convalidado por un acto posterior ni por el transcurso del tiempo.
Es imprescriptible: La acción para solicitar su declaración no se extingue por el no ejercicio durante un determinado lapso.
Es de orden público: No puede ser renunciada por los particulares y debe ser declarada de oficio por el juez si aparece de manifiesto en el acto.

Sin embargo, como se analizará a continuación, estas características han sido objeto de una profunda revisión y matización tanto por otra parte de la doctrina como por la propia jurisprudencia.

El Debate Doctrinal Central: ¿Nulidad Ipso Iure (Tesis de Soto Kloss) o Nulidad de Efectos Declarativos (Tesis de Silva Cimma y Pierry)?

La interpretación del inciso final del artículo 7° de la Constitución ha generado dos grandes corrientes de pensamiento que definen de manera radicalmente distinta la naturaleza de la nulidad de derecho público y, consecuentemente, el rol del juez al enfrentarse a un acto viciado.

Tesis de la Nulidad Ipso Iure

El principal exponente de esta postura es el profesor Eduardo Soto Kloss. Para este autor, la expresión constitucional "es nulo" debe ser interpretada en su sentido literal y más drástico. Un acto dictado en contravención a los artículos 6 y 7 de la Constitución no es un acto anulable, sino un acto nulo de pleno derecho o ipso iure.⁴ Esto significa que el acto viciado nunca ha nacido a la vida del derecho; no ha ingresado al ordenamiento jurídico y, por tanto, carece de toda eficacia desde su origen (ab initio). En la práctica, se trataría de una mera "vía de hecho" de la Administración, una apariencia de acto que no tiene la capacidad de generar derechos ni obligaciones.¹⁶

Desde esta perspectiva, la sentencia judicial que constata el vicio no "anula" el acto, pues no se puede anular lo que nunca ha existido jurídicamente. El rol del juez es meramente declarativo: se limita a constatar una nulidad preexistente y a ordenar que se restablezca el imperio del derecho, eliminando cualquier efecto material que la vía de hecho haya podido generar.¹⁷ Las características de insanabilidad e imprescriptibilidad son corolarios lógicos de esta concepción: no se puede sanear lo que no existe, y el tiempo no puede transformar una vía de hecho en un acto válido.¹⁶

Tesis de la Nulidad que Requiere Declaración Judicial

En la vereda opuesta se encuentran autores como Enrique Silva Cimma y, más tarde, Pedro Pierry. Esta corriente critica la tesis de la nulidad ipso iure por considerarla incompatible con principios fundamentales del derecho administrativo y por sus potenciales consecuencias para la seguridad jurídica.¹⁶

El argumento central de esta postura es que todo acto administrativo, incluso aquel que adolece de un vicio, goza de una presunción de legalidad, validez y ejecutoriedad.¹³ Esta presunción implica que el acto se considera conforme a derecho y produce todos sus efectos mientras su invalidez no sea declarada por un órgano competente, que en un Estado de Derecho es, por regla general, un tribunal de justicia.¹⁵

Si la nulidad operara de pleno derecho, se generaría una situación de caos e incertidumbre, pues cualquier funcionario o particular podría, bajo su propio criterio, calificar un acto como nulo y desobedecerlo, socavando el principio de jerarquía y la continuidad de la función pública.¹³ Por ello, para esta doctrina, el acto viciado no es inexistente, sino anulable. Nace a la vida del derecho y es eficaz, pero porta un vicio que permite solicitar su invalidación judicial.

En este esquema, la sentencia judicial juega un rol constitutivo: es la que priva de validez y eficacia al acto administrativo. Como afirma el profesor Pierry, "el juez no constata ninguna nulidad: el juez tiene que anular el acto. El acto existe, el juez lo anula".¹⁹ La nulidad, por tanto, no opera de manera automática, sino que es la consecuencia de una declaración jurisdiccional, obtenida tras un debido proceso en el que se ha desvirtuado la presunción de legalidad del acto.¹⁵

Esta pugna doctrinal no es un mero ejercicio académico. Define la naturaleza misma de la intervención judicial y las expectativas del litigante. Si se sigue a Soto Kloss, el juez es un mero "constatador" de una realidad jurídica preexistente. Si se sigue a Silva Cimma y Pierry, el juez ejerce un poder anulatorio que modifica la realidad jurídica. La evolución de la jurisprudencia, como se detallará en el capítulo siguiente, ha tendido a adoptar una solución pragmática. Si bien retóricamente en ocasiones se alude a la nulidad como una sanción preexistente, funcionalmente los tribunales operan bajo la lógica de la segunda tesis: exigen la interposición de una demanda, la tramitación de un juicio y el dictado de una sentencia para que el acto viciado pierda sus efectos, e incluso han llegado a modular la supuesta imprescriptibilidad de la acción, lo que resulta incompatible con la idea de una nulidad ipso iure y absoluta.

Capítulo II: La Acción de Nulidad de Derecho Público en la Jurisprudencia de la Corte Suprema

La ausencia de una regulación legal sistemática ha convertido a la Corte Suprema en el principal artífice de la configuración de la acción de nulidad de derecho público. Su jurisprudencia ha experimentado una notable evolución, transitando desde una concepción inicial más restrictiva hacia un entendimiento amplio y sustantivo de la acción, consolidándola como el mecanismo por excelencia de control de la juridicidad de los actos de la Administración.

Evolución Jurisprudencial: Del Formalismo Restrictivo a un Control Sustantivo

En sus primeras etapas, la jurisprudencia tendía a interpretar las causales de nulidad de manera restrictiva, ciñéndolas casi exclusivamente a los vicios formales explícitamente mencionados en el inciso primero del artículo 7 de la Constitución: incompetencia, falta de investidura y vicios de forma. Las infracciones a la ley de fondo o los vicios relacionados con la finalidad del acto eran considerados, en algunos fallos, como meras cuestiones de "ilegalidad" que no necesariamente acarreaban la sanción de nulidad constitucional.¹⁹

Sin embargo, con el tiempo, la Corte Suprema fue abandonando esta visión formalista, comprendiendo que un control judicial efectivo no podía limitarse a la revisión de la cáscara del acto administrativo, sino que debía penetrar en su sustancia. Un punto de inflexión en esta evolución fue el fallo "Ovalle Lecaros con Fisco" (Rol N° 5225-2009), donde el máximo tribunal reafirmó de manera contundente que las infracciones de fondo y de finalidad (como la desviación de poder) también constituyen vicios que engendran la nulidad de derecho público. En dicho fallo, se revirtió jurisprudencia anterior que había propugnado una lectura literal y restrictiva del artículo 7.²³ Esta nueva orientación jurisprudencial consolidó la acción de nulidad como una herramienta de control integral, permitiendo a los tribunales examinar no solo si el acto fue dictado por quien debía y cómo debía, sino también si su contenido y su propósito se ajustaban al ordenamiento jurídico.

Causales de Nulidad Acogidas por los Tribunales Superiores de Justicia

Como resultado de esta evolución, la jurisprudencia actual de la Corte Suprema reconoce un catálogo amplio de vicios que pueden fundamentar una demanda de nulidad de derecho público. Estos pueden agruparse en dos categorías principales.

Vicios de Validez del Artículo 7°, Inciso 1°

Estos son los vicios "clásicos" que emanan directamente del texto constitucional:

Incompetencia: Se configura cuando un órgano de la Administración actúa fuera de la esfera de atribuciones que la ley le ha conferido, ya sea en razón de la materia, el territorio, el tiempo o el grado jerárquico. La jurisprudencia es constante en señalar que la competencia debe ser expresa y no puede extenderse por analogía.²²
Falta de Investidura Regular: Ocurre cuando quien dicta el acto no ha cumplido con los requisitos constitucionales y legales para asumir el cargo (nombramiento, juramento, toma de razón, etc.). Es un vicio menos frecuente en la práctica, pero de máxima gravedad cuando se presenta.¹⁶
Vicios Esenciales de Forma y Procedimiento: Se refiere a la omisión de trámites o formalidades que la ley establece como indispensables para la dictación del acto. La jurisprudencia ha precisado que no cualquier defecto formal acarrea la nulidad, sino solo aquellos que son esenciales, es decir, que privan al administrado de su derecho a defensa o que impiden que el acto logre su finalidad. Ejemplos típicos son las notificaciones defectuosas que causan indefensión, la omisión del derecho a ser oído, la falta de apertura de un término probatorio cuando es procedente, o la no emisión de informes o dictámenes que la ley califica como preceptivos.²

La Expansión Jurisprudencial hacia Vicios Sustantivos

La jurisprudencia ha ido más allá de los vicios formales, acogiendo causales que atañen al fondo del acto administrativo, en una clara manifestación del control de juridicidad en su sentido amplio:

Violación de Ley (ilegalidad en los motivos o el objeto): Esta es una de las causales más invocadas y acogidas. Se produce cuando el acto administrativo se fundamenta en hechos que no se han acreditado debidamente, cuando realiza una calificación jurídica errónea de esos hechos, o cuando su parte dispositiva (su objeto) contradice directamente una norma de rango legal o superior. En esencia, se controla que la decisión administrativa sea una consecuencia lógica y jurídicamente correcta de los presupuestos fácticos y normativos que la ley exige.²
Desviación de Poder: Este vicio se configura cuando la Administración utiliza una potestad legal para un fin distinto de aquel para el cual le fue conferida. El acto puede ser formalmente impecable, dictado por el órgano competente y siguiendo el procedimiento adecuado, pero su finalidad real es torcida. Probar la desviación de poder es complejo, ya que implica indagar en la intención de la autoridad, pero la jurisprudencia la ha acogido en casos en que la finalidad espuria se desprende de manera manifiesta de los antecedentes del acto.¹⁹
Falta de Motivación: Los tribunales han elevado la motivación o fundamentación del acto administrativo a la categoría de requisito esencial de validez. Un acto administrativo, especialmente si es sancionatorio o afecta derechos, debe expresar de manera clara, suficiente y congruente las razones de hecho y de derecho que lo justifican. La falta de motivación, o una motivación aparente, genérica o contradictoria, impide al afectado conocer las razones de la decisión para poder defenderse y al juez ejercer su labor de control. Por ello, se considera un vicio grave que acarrea la nulidad.²⁵
Infracción a Principios Generales del Derecho: La Corte Suprema ha acogido la nulidad de actos administrativos por vulnerar principios no escritos pero que informan todo el ordenamiento jurídico, como la proporcionalidad, declarando nulas sanciones que resultan manifiestamente excesivas en relación con la gravedad de la falta cometida ³¹; laconfianza legítima, que protege las expectativas razonables de los administrados frente a cambios de criterio de la Administración; la igualdad ante la ley, cuando la Administración da un trato discriminatorio e injustificado ²⁸; y lairretroactividad de las normas sancionatorias desfavorables.²⁵

El Estándar de Exigencia Judicial: El Requisito del Vicio "Grave y Esencial" y la Afectación de Garantías

Consciente de que una aplicación indiscriminada de la nulidad podría paralizar la gestión administrativa, la jurisprudencia ha desarrollado un estándar de exigencia para su procedencia. No toda contravención al ordenamiento jurídico es suficiente para anular un acto. Para que la nulidad sea declarada, el vicio invocado debe ser "grave y esencial".¹⁹

Este estándar cumple una doble función. Por un lado, se conecta con el principio de conservación de los actos administrativos, que busca mantener la validez de aquellos actos que, a pesar de tener algún defecto, cumplen con su finalidad y no generan perjuicio a los interesados.¹⁴ Por otro lado, enfoca el control judicial en lo verdaderamente relevante: la protección de los derechos y garantías de las personas. Un vicio será considerado "grave y esencial" cuando "atropelle las garantías de los administrados", principalmente el derecho a un debido proceso y a la defensa jurídica.¹⁹ La carga de probar la existencia del vicio y su carácter grave y esencial recae sobre quien alega la nulidad.

La Cuestión de la Prescripción: La Distinción entre la Acción de Nulidad "Pura" y las Pretensiones Patrimoniales

Quizás el área donde la labor creadora de la jurisprudencia ha sido más evidente es en materia de prescripción. Frente a la tesis doctrinal clásica de la imprescriptibilidad absoluta de la acción ¹⁵, la Corte Suprema, motivada por la necesidad de resguardar la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones jurídicas, ha construido una doctrina matizada y pragmática.¹⁵

Esta doctrina, consolidada a lo largo de numerosos fallos, distingue según la naturaleza de la pretensión deducida en la demanda ¹⁶:

La acción de nulidad "pura": Es aquella que tiene como único y exclusivo objeto la declaración de nulidad del acto administrativo, por un interés en el restablecimiento de la legalidad objetiva, sin que se persiga una consecuencia patrimonial directa. La jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada que esta acción, en su vertiente puramente anulatoria, es imprescriptible.¹⁵
La acción de nulidad con contenido patrimonial: Es aquella en que, junto con la solicitud de nulidad, o como consecuencia de ella, se persigue la obtención de un beneficio económico, como una indemnización de perjuicios, la restitución de sumas pagadas o el reconocimiento de un derecho de carácter pecuniario. En estos casos, la Corte Suprema realiza un "levantamiento del velo", entendiendo que la nulidad es solo un medio para un fin patrimonial. Por ello, considera que la acción, en su conjunto, muta a una de carácter patrimonial y, en consecuencia, está sujeta a las reglas generales de prescripción del Código Civil, específicamente al plazo de cinco años para las acciones ordinarias, establecido en el artículo 2515.¹⁹

Esta construcción jurisprudencial busca un equilibrio. Por un lado, mantiene la imprescriptibilidad como un principio simbólico que refuerza la supremacía de la Constitución. Por otro, pone un límite temporal a las reclamaciones económicas en contra del Fisco, evitando que situaciones jurídicas consolidadas por el tiempo puedan ser reabiertas indefinidamente, lo que generaría una grave incertidumbre. En la práctica, esto significa que, si bien un acto puede ser teóricamente nulo a perpetuidad, las consecuencias económicas de esa nulidad se extinguen por el transcurso del tiempo.

Tabla 1: Evolución de Criterios Jurisprudenciales de la Corte Suprema sobre la Nulidad de Derecho Público

Período Jurisprudencial	Criterio sobre Prescripción	Criterio sobre Causales de Nulidad	Criterio sobre Gravedad del Vicio
Pre-2000	Predominio de la tesis de la imprescriptibilidad absoluta, derivada de la doctrina clásica.	Enfoque restrictivo, centrado en los vicios formales del Art. 7 inc. 1° CPR (incompetencia, investidura, forma).	El debate sobre un estándar de gravedad aún no estaba desarrollado. La sola constatación del vicio formal solía ser suficiente.
2000-2010	Consolidación de la distinción entre acción de nulidad pura (imprescriptible) y acciones patrimoniales (prescriptibles según CC). Fallo clave: "Eyzaguirre Cid con Fisco" (2007).	Expansión definitiva para incluir vicios de fondo (violación de ley, desviación de poder). Fallo clave: "Ovalle Lecaros" (2009).²³	Introducción y desarrollo del estándar del "vicio grave y esencial que atenta contra las garantías del administrado".¹⁹
Post-2010 a la actualidad	Plena consolidación de la doctrina de la prescripción de las acciones patrimoniales. Se afina el análisis del "levantamiento del velo" para determinar la verdadera naturaleza de la pretensión.³³	Aceptación generalizada del catálogo amplio de causales, incluyendo la vulneración de principios generales del derecho como la proporcionalidad y la confianza legítima.²⁸	El estándar del "vicio grave y esencial" se convierte en un requisito de procedencia copulativo y de aplicación constante, vinculado al principio de conservación del acto administrativo.¹⁹

Capítulo III: El Control Judicial del Acto Sancionatorio Terminal en el Sumario Administrativo

Una vez establecido el marco constitucional, doctrinal y jurisprudencial de la nulidad de derecho público, corresponde aplicarlo al supuesto específico de la consulta: la impugnación de una resolución final sancionatoria, dictada por la máxima autoridad de un servicio y calificada como "inapelable".

La Potestad Sancionadora de la Administración y sus Límites

La potestad sancionadora de la Administración es una manifestación del poder punitivo del Estado, necesaria para asegurar el cumplimiento de la normativa que rige la función pública y para exigir responsabilidad a los funcionarios que la infringen.¹ Sin embargo, este poder no es absoluto. En un Estado de Derecho, su ejercicio está rigurosamente limitado por un conjunto de principios y garantías que derivan tanto de la Constitución como de la ley.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema ha sido clara en señalar que, si bien el derecho administrativo sancionador tiene autonomía respecto del derecho penal, le son aplicables, con los matices que correspondan, los principios básicos del ius puniendi.¹ Entre estos destacan:

Principio de Legalidad y Tipicidad: No puede haber sanción sin una ley previa que describa la conducta infractora y la sanción correspondiente de la manera más precisa posible.
Principio de Culpabilidad: La sanción requiere, por regla general, que la conducta del funcionario haya sido, a lo menos, negligente.
Principio del Debido Proceso: La sanción solo puede ser impuesta tras un procedimiento racional y justo, que garantice al inculpado el derecho a ser oído, a presentar pruebas y a obtener una decisión fundada.
Principio de Proporcionalidad: Debe existir una correlación entre la gravedad de la falta cometida y la severidad de la sanción impuesta.³²
Principio Non Bis in Idem: Nadie puede ser sancionado dos veces por el mismo hecho y con el mismo fundamento.

Estos principios no son meras declaraciones, sino límites jurídicos efectivos cuyo incumplimiento en el sumario administrativo o en la resolución final constituye un vicio de legalidad que puede ser controlado judicialmente.

El Carácter "Inapelable" del Acto Administrativo: Agotamiento de la Vía Administrativa, no Inmunidad Jurisdiccional

El concepto de "inapelabilidad" de un acto administrativo es uno de los que genera mayor confusión. Es crucial entender su verdadero alcance. Cuando una ley o un estatuto administrativo califica una resolución como "inapelable" o señala que "causa estado", no está creando una esfera de poder exenta de control judicial. Lo que está indicando es que, dentro de la estructura jerárquica de la propia Administración, se han agotado los recursos administrativos ordinarios.²

En el procedimiento administrativo general, existen recursos como el de reposición (ante la misma autoridad que dictó el acto) y el jerárquico o de apelación (ante el superior jerárquico). La "inapelabilidad" significa que contra esa resolución específica ya no procede, por ejemplo, el recurso jerárquico, porque ha sido dictada por la autoridad máxima del servicio.

Lejos de ser un obstáculo, el agotamiento de la vía administrativa es, en la mayoría de los casos, un presupuesto necesario para poder acceder a la vía judicial. La doctrina y la jurisprudencia han desarrollado el principio de la litispendencia administrativa, según el cual no es procedente que los tribunales intervengan mientras la propia Administración aún tiene la posibilidad de revisar y enmendar su propia decisión a través de los recursos internos.⁹ Por tanto, la firmeza administrativa del acto es lo que habilita el control jurisdiccional.

Fundamento de lo anterior es el derecho a la acción y a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 19 N° 3 de la Constitución.¹⁰ Esta garantía constitucional impide que el legislador o la Administración puedan crear "zonas de inmunidad" o "actos exentos" de control judicial. Todo acto de un órgano del Estado que afecte los derechos de una persona es, en último término, revisable por un tribunal de justicia.¹⁷

La Nulidad de Derecho Público como Vía Idónea de Impugnación Judicial

Agotada la vía administrativa, el funcionario sancionado dispone de la acción de nulidad de derecho público como el cauce procesal general, principal y más idóneo para impugnar la validez del acto sancionatorio terminal ante los tribunales ordinarios de justicia.¹⁶

Es importante diferenciar esta acción de otros mecanismos, como el recurso de protección. Si bien el recurso de protección puede ser procedente en casos de vulneraciones flagrantes y evidentes de garantías constitucionales durante el sumario, la jurisprudencia ha señalado de forma consistente que no es la vía idónea para realizar un análisis de legalidad exhaustivo de un procedimiento disciplinario complejo, que requiere de una etapa de prueba y un debate de lato conocimiento.³⁵ La acción de nulidad, tramitada por regla general en un juicio ordinario, ofrece el marco procesal adecuado para discutir en profundidad la existencia de vicios de forma o de fondo en el sumario y en la resolución final.

Análisis de Vicios Típicos en Sumarios Administrativos que Fundamentan una Nulidad

La experiencia judicial demuestra que existen ciertos vicios que se presentan con mayor frecuencia en los sumarios administrativos y que han sido consistentemente acogidos por los tribunales como causales de nulidad de derecho público.

Vulneración del Debido Proceso (Art. 19 N°3 CPR y Ley 18.575)

El derecho a un procedimiento racional y justo es la garantía fundamental en el ámbito sancionador. Su vulneración constituye un vicio grave y esencial. Las manifestaciones más comunes son:

Falta de Imparcialidad del Fiscal o del Decisor: El fiscal instructor o la autoridad que resuelve deben ser imparciales. Si concurre en ellos alguna de las causales de abstención previstas en la ley (interés personal, amistad íntima, enemistad manifiesta, parentesco), su intervención vicia el procedimiento. La falta de imparcialidad atenta contra la esencia misma de un juicio justo.³
Afectación del Derecho a Defensa: Este derecho se puede ver conculcado de múltiples formas: una formulación de cargos vaga, genérica o imprecisa que no permita al inculpado saber de qué defenderse ²; la negativa injustificada a recibir pruebas pertinentes y conducentes ofrecidas por la defensa; la omisión de la apertura de un término probatorio cuando los hechos son controvertidos; o la imposibilidad de contradecir la prueba de cargo, por ejemplo, mediante el contrainterrogatorio de testigos.²
Infracción del Plazo Razonable: Si bien la ley establece plazos para la tramitación de los sumarios, su incumplimiento no siempre genera la nulidad. Sin embargo, la jurisprudencia ha comenzado a acoger la nulidad en casos de una demora excesiva e injustificada en la tramitación y resolución del procedimiento. Se ha entendido que una dilación desmedida puede vulnerar el derecho a ser juzgado en un plazo razonable, afectando la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley del funcionario, quien permanece en un estado de incertidumbre por un tiempo irrazonable.³

Falta de Motivación Suficiente en la Resolución Sancionatoria

La resolución que pone fin al sumario debe ser fundada. No basta con una mera afirmación de que se ha cometido una infracción. La motivación debe ser:

Suficiente: Debe contener una exposición clara de los hechos que se dieron por probados, una valoración racional de la prueba rendida, la calificación jurídica de esos hechos, la norma específica que se considera infringida y el razonamiento que conduce a la elección de una sanción determinada entre las varias posibles.³
Congruente: Debe existir una correspondencia lógica entre los cargos formulados, la prueba rendida, los hechos establecidos y la decisión final.
Contemporánea: La motivación debe constar en el propio acto, no pudiendo ser complementada o justificada con posterioridad, por ejemplo, en el informe que el servicio emite al contestar la demanda judicial.³⁰

La falta de motivación es un vicio de extrema gravedad, pues no solo deja al afectado en la indefensión, sino que también impide el control judicial de la racionalidad y legalidad de la decisión, convirtiéndola en un acto de puro poder.²⁵

Desproporcionalidad Manifiesta de la Sanción

La autoridad administrativa, si bien puede tener un margen de discrecionalidad para determinar el quantum de la sanción, debe ejercer esta facultad de manera razonable y proporcionada. La sanción debe ser adecuada a la gravedad de la conducta, la jerarquía del funcionario, la existencia de dolo o culpa, el daño causado y la concurrencia de circunstancias atenuantes o agravantes.² La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido enfática en anular sanciones, incluso destituciones, cuando resultan ser

manifiestamente desproporcionadas en relación con la falta cometida. Un ejemplo emblemático es el caso en que se anuló la destitución de un funcionario por haber utilizado el internet del servicio para fines personales, considerándose que, si bien era una falta, la máxima sanción era excesiva y no ponderaba adecuadamente las circunstancias del caso.³¹

Error Manifiesto en la Apreciación de los Hechos o en la Calificación Jurídica

Finalmente, la nulidad procede si la decisión sancionatoria se basa en un error de hecho o de derecho que sea manifiesto y determinante.

Error de Hecho: La resolución da por probados hechos que no tienen sustento alguno en el expediente sumarial, o realiza una valoración de la prueba que es abiertamente irracional, ilógica o contraria a la experiencia.²
Error de Derecho: La autoridad califica jurídicamente una conducta de manera errónea (por ejemplo, como una falta a la probidad cuando no lo es) o aplica una norma jurídica que es impertinente para el caso.²⁴

El control judicial en estos casos no implica una nueva valoración de la prueba como si fuera un tribunal de instancia, sino un control de la racionalidad de la valoración efectuada por la Administración.

Capítulo IV: Análisis de Viabilidad y Conclusiones Estratégicas

El análisis precedente permite trazar un panorama claro sobre la viabilidad de la acción de nulidad de derecho público en el escenario consultado y definir los elementos estratégicos para su éxito.

Síntesis de los Requisitos Copulativos para la Procedencia Exitosa de la Demanda

Para que una demanda de nulidad de derecho público en contra de un acto sancionatorio terminal y formalmente inapelable prospere, el demandante deberá acreditar ante el tribunal la concurrencia de los siguientes requisitos:

Legitimación Activa: El demandante debe ser el titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo, individual o colectivo, que ha sido directamente afectado por la resolución sancionatoria. En el caso de un sumario, esta legitimación recae de manera indiscutible en el funcionario sancionado.³⁶
Agotamiento de la Vía Administrativa: Se debe demostrar que el acto impugnado es un acto administrativo terminal, es decir, que pone fin al procedimiento, y que contra él no proceden más recursos en sede administrativa. El carácter "inapelable" del acto es, precisamente, la prueba de este requisito.
Existencia de un Vicio de Nulidad: La demanda debe identificar de manera clara y precisa uno o más de los vicios de legalidad o constitucionalidad analizados en los capítulos anteriores (incompetencia, vicios de procedimiento, falta de motivación, violación de ley, desviación de poder, desproporcionalidad, etc.).
Gravedad y Esencialidad del Vicio: No basta con alegar cualquier irregularidad. Es crucial argumentar y probar que el vicio detectado es grave y esencial, lo que se traduce en que ha causado una efectiva indefensión al funcionario o que ha sido determinante en el sentido de la resolución final, viciando la voluntad de la Administración.
Oportunidad (Prescripción): Si junto con la nulidad se reclaman consecuencias patrimoniales (pago de remuneraciones, indemnizaciones), la demanda debe ser interpuesta dentro del plazo de prescripción de cinco años que establece el Código Civil, contado desde la notificación del acto sancionatorio. Si solo se busca la anulación del acto, la acción se considera imprescriptible.

Argumentos Centrales a Esgrimir y Obstáculos a Superar

La estrategia procesal debe estar cuidadosamente diseñada para alinear la argumentación con los criterios que la jurisprudencia ha consolidado.

Argumentos Clave: La demanda debe centrar su fuerza argumentativa en la vulneración de garantías constitucionales, especialmente el derecho a un debido proceso (artículo 19 N° 3 CPR). Vicios como la falta de imparcialidad, la afectación del derecho a defensa, la falta de motivación suficiente y la desproporcionalidad manifiesta de la sanción son los que con mayor facilidad son calificados por los tribunales como "graves y esenciales", pues atentan contra el núcleo de un Estado de Derecho. Es más efectivo atacar la estructura del procedimiento y la racionalidad de la decisión que intentar una re-discusión del mérito de la prueba, ámbito en el cual los jueces tienden a mostrar mayor deferencia hacia la Administración.
Obstáculos a Superar: El principal obstáculo es la presunción de legalidad que ampara a todo acto administrativo.²² Esto significa que la carga de la prueba del vicio y de su gravedad recae íntegramente en el demandante. Otro desafío es la potencialdeferencia judicial hacia las decisiones de la Administración, especialmente en materias técnicas o que involucran un margen de discrecionalidad.⁹ Para superar estos obstáculos, la prueba presentada en el juicio debe ser robusta y la argumentación jurídica debe demostrar de manera inequívoca cómo el vicio detectado rompe con el estándar de juridicidad y racionalidad exigible a la Administración.

Conclusión Fundada sobre la Posibilidad de Éxito

A la luz del análisis doctrinal y jurisprudencial expuesto, la posibilidad de presentar con éxito una demanda de nulidad de derecho público en contra de una resolución sancionatoria dictada por la máxima autoridad de un servicio, a pesar de ser calificada como "inapelable", es alta y jurídicamente plausible.

El éxito, sin embargo, no es automático y depende crucialmente de una estrategia legal que comprenda la lógica del control judicial contemporáneo. Dicha estrategia debe evitar la pretensión de que el tribunal actúe como una tercera instancia administrativa, revisando el mérito o la conveniencia de la sanción. En cambio, debe enfocarse en demostrar, con pruebas concretas y argumentos sólidos, que el procedimiento que condujo a la sanción o la resolución misma adolecen de vicios de legalidad graves y esenciales que han vulnerado las garantías fundamentales del funcionario.

La jurisprudencia de la Corte Suprema ha consolidado un robusto y sofisticado sistema de control judicial sobre los actos de la Administración. Ha entendido que su rol no es sustituir al administrador, sino asegurar que el poder se ejerza dentro de los límites del Derecho. La calificación de un acto como "inapelable" es, para los efectos del control jurisdiccional, una circunstancia irrelevante. Lo único relevante es si dicho acto se ajusta o no a la Constitución y a las leyes.

En definitiva, la acción de nulidad de derecho público se erige como la garantía última del principio de juridicidad. Su procedencia contra actos sancionatorios terminales reafirma una de las ideas centrales del constitucionalismo moderno: en un Estado de Derecho, no existen actos de poder exentos del control de los tribunales de justicia.