Precaución o Exceso de Poder: Un Análisis Constitucional y Fáctico de la Respuesta de Chile a la Alerta de Tsunami de Julio de 2025
- Mario E. Aguila
- 1 ago
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Después de esta infografía, desarrollo a fondo del tema
Introducción: El Dilema de la Precaución ante una Amenaza Incierta
El 30 de julio de 2025, un megaterremoto de magnitud de momento (MW) 8.8 sacudió la península de Kamchatka, en el extremo oriental de Rusia [1, 2]. Este evento sísmico, comparable en magnitud al devastador terremoto que asoló a Chile en 2010, se originó en una de las zonas de subducción más activas del planeta y desató una onda de choque no solo geológica, sino también política y social a través de toda la cuenca del Pacífico [1]. Inmediatamente, los centros de alerta internacionales, liderados por el Centro de Alerta de Tsunamis del Pacífico (PTWC), emitieron advertencias que pusieron en vilo a naciones desde Japón y Estados Unidos hasta las costas de Sudamérica, incluyendo Perú y Chile [1, 2, 3, 4, 5]. La amenaza era creíble, el peligro potencial, inmenso, y la memoria colectiva de tsunamis destructivos, tanto en Chile como en el extranjero, exigía una respuesta contundente por parte de las autoridades.
En este contexto de alta incertidumbre y riesgo latente, el Estado de Chile activó su Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SENAPRED). Lo que siguió fue una de las movilizaciones preventivas más extensas y drásticas de la historia reciente del país: la evacuación obligatoria de aproximadamente 1.5 millones de personas y la paralización casi total de la vida económica, social y pública a lo largo de miles de kilómetros de su borde costero [6, 7]. La justificación oficial, articulada por el Presidente Gabriel Boric, se amparó en un principio de prudencia irrefutable a primera vista: "Más vale pecar de exceso de precaución" [6].
Este informe somete esa premisa a un escrutinio riguroso y multifacético. Su tesis central es que, si bien la decisión inicial de activar los protocolos de emergencia fue racional y justificada, la implementación posterior de una evacuación masiva y un cierre económico indiscriminado a escala nacional constituyó una medida desproporcionada que excedió la autoridad administrativa del aparato de emergencia del Estado. Se argumentará que estas acciones, por su alcance y su impacto en los derechos fundamentales de los ciudadanos, configuraron un estado de excepción de facto, eludiendo los mecanismos de control, la declaración formal y las garantías que la propia Constitución Política de la República establece para tales circunstancias. Al confrontar la magnitud de las medidas preventivas con la realidad empírica del fenómeno —un tsunami que, si bien existió, resultó ser de una envergadura considerablemente menor a la que justificaba la paralización del país—, este análisis busca deconstruir la narrativa oficial. Se demostrará que, en la búsqueda de prevenir un daño potencial, el Estado infligió un daño real, cierto y cuantificable sobre su población y su economía, planteando profundas interrogantes sobre los límites del poder administrativo, la vigencia del principio de proporcionalidad en la gestión de emergencias y la eventual responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios ocasionados.
Sección 1: Anatomía de la Alerta: Una Cronología de la Acción Estatal y la Parálisis Social
Para evaluar la constitucionalidad y proporcionalidad de la respuesta del Estado chileno, es imperativo primero reconstruir con precisión la secuencia de decisiones y órdenes que se sucedieron desde la detección del sismo en Rusia hasta la desactivación final de las alertas. Esta cronología revela la arquitectura de un sistema de emergencia diseñado para una acción decisiva y centralizada, cuya rigidez se convirtió en un factor crítico del desenlace.
1.1. Los Boletines Iniciales: De Kamchatka a La Moneda
El terremoto ocurrió a las 23:25 UTC del 29 de julio de 2025 (19:25 hora de Chile) [8]. Casi de inmediato, los organismos internacionales como el PTWC emitieron boletines de amenaza de tsunami para toda la cuenca del Pacífico [1, 9]. En Chile, esta información fue recibida por el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA), el organismo técnico encargado de evaluar la amenaza de tsunami para las costas nacionales [8, 10].
Basado en los parámetros preliminares del sismo —una magnitud de 8.8 y una profundidad relativamente somera de 20.7 km [1]—, el SHOA determinó que existía una amenaza real para Chile. Esta evaluación técnica activó de inmediato el engranaje político y administrativo: se convocó al Comité para la Gestión del Riesgo de Desastres (COGRID) a nivel nacional, liderado por el SENAPRED y el Ministerio del Interior, para coordinar la respuesta del Estado [11, 12]. En estas primeras horas, la toma de decisiones estuvo marcada por una lógica de "peor escenario". Con modelos que aún se estaban calibrando y ante la incertidumbre sobre cómo se propagaría la energía del tsunami a través del Pacífico, la prioridad absoluta fue prepararse para un impacto potencialmente severo [13].
1.2. La Cascada de Alertas: Una Nación en Vilo
El COGRID nacional, basándose en las recomendaciones técnicas del SHOA, procedió a declarar dos niveles distintos de amenaza para el territorio chileno, una diferenciación clave que, sin embargo, condujo a una respuesta de gran escala.
Alerta de Tsunami: Este fue el nivel más alto, decretado para la totalidad del borde costero continental e insular desde la Región de Arica y Parinacota hasta la Región de Los Lagos [8, 10, 11, 12, 14]. Esta declaración implicaba una orden perentoria e incondicional: la evacuación obligatoria de toda la población ubicada en las zonas de inundación por tsunami, definidas por las cartas de riesgo del SHOA. La magnitud de esta orden fue colosal, abarcando las zonas costeras más densamente pobladas del país.
Estado de Precaución: Un nivel de amenaza menor, aplicado a las regiones más australes de Aysén y Magallanes, incluyendo el Territorio Chileno Antártico [8, 11, 12, 14, 15, 16]. Este estado no implicaba una evacuación masiva, pero sí la obligación de abandonar la zona de playa, incluyendo costaneras, paseos y desembocaduras de ríos, y la suspensión de todas las actividades marítimas y recreativas en el borde costero [11].
Para ejecutar estas directrices, el SENAPRED difundió un cronograma de evacuación escalonado y preciso, demostrando la existencia de un protocolo preestablecido para eventos de campo lejano. Las evacuaciones comenzaron en los territorios insulares, considerados los primeros en recibir el impacto, y progresaron hacia el continente de norte a sur:
Isla de Pascua: Evacuación a partir de las 06:00 hora insular (08:00 hora continental) [14].
Arica y Parinacota / Tarapacá: Evacuación desde las 11:00 hora continental [14].
Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso y Archipiélago Juan Fernández: Evacuación desde las 12:00 hora continental [11, 14].
O'Higgins, Maule, Ñuble, Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos: Evacuación desde las 13:00 hora continental [11, 14].
Esta planificación metódica, comunicada con horas de antelación, transformó la amenaza potencial en una certeza operativa, poniendo en marcha un masivo desplazamiento humano antes de que una sola ola anómala tocara el continente.
1.3. El Cierre Nacional: La Maquinaria de la Prevención en Movimiento
La declaración de "Alerta de Tsunami" no solo implicó la movilización de personas, sino que activó una serie de órdenes administrativas que paralizaron de facto toda la actividad en las zonas afectadas.
Parálisis Económica: Se ordenó el cierre inmediato de todo el comercio en el borde costero, incluyendo grandes centros comerciales, supermercados, restaurantes y locales menores [17, 18]. Se suspendieron todas las faenas portuarias en los principales terminales del país, como San Antonio y Valparaíso, y se ordenó a los buques zarpar a aguas seguras [17, 18, 19]. La actividad pesquera artesanal e industrial fue completamente detenida [17].
Suspensión de Servicios Públicos: El Ministerio de Educación decretó la suspensión total de clases en todos los establecimientos educacionales de las comunas costeras bajo alerta, afectando a cientos de miles de estudiantes [11, 18, 19, 20]. La Corporación Nacional Forestal (CONAF) cerró preventivamente 37 áreas silvestres protegidas [11]. El transporte público fue severamente restringido; por ejemplo, el servicio de Metro Valparaíso (EFE Valparaíso) limitó sus operaciones a zonas seguras en altura [18, 19].
Evacuaciones Institucionales de Alto Riesgo: En una medida que subraya la gravedad con la que se abordó la emergencia, se ordenó la evacuación de cinco recintos penitenciarios ubicados en zonas de riesgo en Iquique, Chañaral, Lebu, Arauco y San Antonio [18, 19, 21]. Asimismo, decenas de hospitales y centros de salud costeros activaron sus protocolos de evacuación, trasladando pacientes y suspendiendo cirugías electivas [18, 19].
Fuerza Legal y Coerción: La Dirección del Trabajo emitió un dictamen de carácter obligatorio, recordando a todos los empleadores de las zonas de evacuación su deber legal de suspender las labores de forma inmediata y garantizar la evacuación segura de sus trabajadores, bajo amenaza de sanciones [11, 21]. Esto eliminó cualquier discrecionalidad por parte del sector privado y confirió a la paralización una fuerza coercitiva ineludible.
El resultado de este despliegue fue la evacuación de aproximadamente 1.5 millones de personas [6, 7, 15, 18, 19, 22], una cifra que da cuenta de la escala monumental de la operación y la convierte en una de las movilizaciones preventivas más significativas en la historia de Chile.
1.4. La Arquitectura del Sistema: Centralización y Rigidez
La respuesta del 30 de julio de 2025 expone con claridad el diseño del sistema de gestión de emergencias chileno, articulado en torno a la Ley N° 21.364 que creó el SINAPRED [23]. Este es un modelo eminentemente centralizado y jerárquico, concebido para ejecutar decisiones de manera rápida y a gran escala desde el nivel nacional hacia el local. Si bien esta estructura garantiza una capacidad de movilización formidable, el evento de julio de 2025 reveló su principal vulnerabilidad: una rigidez sistémica.
La aplicación de una única categoría de "Alerta de Tsunami" para un tramo costero de más de 3,000 kilómetros, desde el desierto de Atacama hasta los bosques de Chiloé, desencadenó un conjunto uniforme y pre-programado de medidas drásticas [11, 12]. La lógica del sistema parece ser la siguiente: una vez que se cruza un umbral de amenaza inicial, se activa un plan de respuesta maximalista que se ejecuta de manera casi automática, sin mecanismos aparentes para su modulación o desescalada en función de la evolución de la amenaza en tiempo real. No hay evidencia de que, tras recibir los datos de olas menores a un metro en Rapa Nui y en el norte de Chile, el sistema considerara cancelar o rebajar la orden de evacuación para las regiones del centro y sur, que aún se encontraban a horas de distancia del arribo previsto. El protocolo, una vez iniciado, siguió su curso hasta el final, priorizando la adhesión al plan original por sobre una evaluación de riesgo dinámica y adaptativa. Esta característica de diseño, más que un error de juicio puntual, es fundamental para el análisis de proporcionalidad que se abordará más adelante.
Hora (Local, 30 de julio de 2025) | Organismo Emisor | Acción / Comunicación | Regiones Afectadas | Fuente(s) |
08:02 | SHOA / SENAPRED | Establece ALERTA DE TSUNAMI para Isla de Pascua. Se solicita evacuación a zona segura. | Valparaíso (Insular) | [11] |
~09:00 | Gobierno de Chile / COGRID | Informa ESTADO DE ALERTA para Arica y Parinacota hasta Los Lagos, y ESTADO DE PRECAUCIÓN para Aysén y Magallanes. Suspende clases en comunas costeras. | Todo el borde costero | [11] |
11:04 | SENAPRED | Inicia proceso de evacuación en Isla San Félix y regiones de Arica y Parinacota y Tarapacá. | Valparaíso (Insular), Arica, Tarapacá | [11] |
12:05 | SENAPRED | Inicia proceso de evacuación en regiones de Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso y O'Higgins. | Antofagasta a O'Higgins | [11] |
12:15 | Dirección del Trabajo | Emite dictamen sobre obligación de empleadores de suspender labores y evacuar trabajadores. | Zonas bajo alerta | [11] |
13:09 | SENAPRED | Inicia proceso de evacuación en regiones del Maule, Ñuble, Biobío, La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos. | Maule a Los Lagos | [11] |
13:39 | CONAF | Cierra preventivamente 37 áreas silvestres protegidas en el borde costero. | Antofagasta a Magallanes | [11] |
14:12 | SENAPRED | Ordena abandonar zona de playa en Guaitecas y Cisnes (Estado de Precaución). | Aysén | [11] |
16:54 | SENAPRED | Cancela Estado de Precaución para el Territorio Antártico. | Magallanes (Antártica) | [11] |
18:59 | SENAPRED | Cancela Estado de Precaución para Isla de Pascua, Isla San Félix y Archipiélago Juan Fernández. | Valparaíso (Insular) | [11] |
19:45 | SHOA / SENAPRED | Publica boletín con amplitudes significativas registradas: Coquimbo 1.2 m, Boyeruca 2.4 m, Coliumo 1.0 m. | Nacional | [7, 11] |
22:02 | SHOA / SENAPRED | Modifica nivel de amenaza en La Araucanía de ALERTA a ESTADO DE PRECAUCIÓN. | La Araucanía | [11] |
31 de julio | SENAPRED / Min. Interior | Se cancela la amenaza de tsunami en todo el territorio nacional. | Nacional | [24] |
Sección 2: La Realidad del Evento: Un Tsunami de Datos, una Ondulación en el Agua
Una vez reconstruida la respuesta del Estado, el análisis debe girar hacia la naturaleza misma del evento que la motivó. La evaluación de la proporcionalidad de las medidas depende intrínsecamente de la magnitud real de la amenaza. En este caso, los datos empíricos recogidos por la red de monitoreo nacional e internacional pintan un cuadro muy diferente al escenario catastrófico para el cual se preparó el país.
2.1. El Registro Empírico: Midiendo las Olas
A lo largo del 30 de julio de 2025, a medida que el tren de olas del tsunami cruzaba el Océano Pacífico, las estaciones de nivel del mar (mareógrafos) y las boyas DART (Deep-ocean Assessment and Reporting of Tsunamis) a lo largo de la costa chilena comenzaron a registrar las variaciones. Los informes oficiales del SHOA y los datos de redes geocientíficas independientes documentaron las siguientes amplitudes máximas [7, 11, 15, 25, 26, 27, 28]:
Amplitud Máxima Registrada: El punto de mayor impacto se localizó en Boyeruca, en la costa de la Región del Maule, donde los instrumentos midieron una amplitud máxima de entre 2.4 y 2.5 metros [7, 25, 27, 28]. Esta fue, con diferencia, la ola más significativa y representa una perturbación considerable que, en una topografía costera desfavorable, podría generar corrientes peligrosas e inundaciones menores.
Otras Localidades con Perturbaciones Notables:
Coquimbo: 1.2 a 1.4 metros [11, 25, 26].
Talcahuano: 1.4 metros [25].
Coliumo (Biobío): 1.0 metro [7, 26].
Quintero (Valparaíso): 0.9 metros [15, 26].
Valparaíso: 0.65 metros [26].
Impacto en Territorios Insulares y Extremo Norte:
Rapa Nui (Isla de Pascua): Las primeras olas fueron de 40 cm, con una perturbación máxima posterior de 78 cm [19, 26, 29, 30].
Caldera (Atacama): 30 cm [26].
Iquique (Tarapacá): 17 cm [26].
Tocopilla (Antofagasta): 15 cm [26].
Estos datos son elocuentes. Si bien confirman la llegada de un tsunami (una serie de ondas largas y no una sola ola), sus amplitudes en la gran mayoría de la costa chilena fueron del orden de un metro o considerablemente menos. Incluso la ola máxima de 2.5 metros en Boyeruca, aunque relevante, no se corresponde con la imagen de un tsunami destructivo capaz de arrasar infraestructura a gran escala, que es el riesgo implícito que justifica la evacuación de ciudades enteras. En comparación, las olas que impactaron Rusia, más cerca del epicentro, alcanzaron entre 3 y 4 metros, causando daños en la infraestructura portuaria [2, 13].
2.2. La Evaluación de Daños: Una Notoria Ausencia de Catástrofe
El corolario de las mediciones de las olas fue la evaluación de daños realizada una vez levantada la alerta. Los informes oficiales de SENAPRED y las autoridades en terreno confirmaron que no hubo daños significativos a la infraestructura pública o privada en el borde costero [26, 31]. No se reportaron edificios destruidos, puertos inutilizados ni vías costeras dañadas por la acción del mar.
De igual manera, y de forma crucial, no se registraron víctimas fatales ni heridos graves como consecuencia directa de las olas del tsunami en Chile [31]. La única víctima indirecta mencionada en los informes globales corresponde a un incidente en Japón [1]. En Chile, la prensa reportó un caso de una persona que sufrió un infarto durante el proceso de evacuación, una tragedia que subraya los riesgos inherentes a una movilización masiva de esta naturaleza [15].
Este resultado establece un contraste fundamental para el análisis: el "daño prevenido" por la acción del Estado fue, en términos fácticos, mínimo o nulo, ya que el evento natural no tuvo la capacidad destructiva temida. Esto desplaza el foco del debate hacia el "daño causado" por la propia medida preventiva, un daño que, como se verá, fue real y generalizado.
2.3. La Brecha de Información: Falla en la Adaptación
La discrepancia entre la amenaza proyectada y la realidad empírica revela una brecha crítica en el ciclo de toma de decisiones. Es comprensible y prudente que las autoridades actúen con base en los modelos iniciales, que por naturaleza son conservadores. Sin embargo, la persistencia de una alerta de máxima intensidad y de una orden de evacuación inamovible durante más de 24 horas [31], incluso cuando los datos de campo de Rapa Nui, Arica e Iquique ya indicaban un evento de mucha menor energía, sugiere una falla sistémica para integrar nueva información y adaptar la respuesta.
El proceso parece haber sido el siguiente: los modelos iniciales del PTWC y SHOA, basados en la magnitud 8.8, predijeron un tsunami potencialmente peligroso para toda la costa [9, 10]. Esta proyección inicial activó un plan de respuesta predefinido y maximalista. El primer dato real, proveniente de Rapa Nui, mostró olas de menos de un metro [26, 30], una señal temprana y crucial de que la energía del tsunami se estaba disipando significativamente en su viaje a través del Pacífico. Horas más tarde, los mareógrafos en el extremo norte de Chile continental confirmaron esta tendencia con olas de apenas centímetros [26].
A pesar de esta evidencia acumulada, las órdenes de evacuación para las regiones centrales y sureñas, programadas para el mediodía y la tarde, se mantuvieron sin cambios [11]. Esto indica que el plan operativo, una vez puesto en marcha, se ejecutó con una inercia propia, en gran medida desconectado de la evolución científica del fenómeno. La prioridad del sistema no parece haber sido una evaluación de riesgo dinámica y continua, sino el cumplimiento estricto de un protocolo activado por una advertencia inicial. Esta rigidez es el fundamento fáctico del argumento de desproporcionalidad: las medidas no solo deben ser proporcionales al riesgo inicial, sino también al riesgo conocido y actualizado a cada momento.
Localidad | Estado de Amenaza Decretado | Acción Mandatada | Hora de Arribo Estimada (H.C.) | Amplitud Máxima Real Registrada (metros) | Fuente(s) |
Rapa Nui | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | 09:25 | 0.78 | [14, 26] |
Iquique | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | 14:55 | 0.17 | [26, 32] |
Caldera | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | 15:27 | 0.30 | [26, 32] |
Coquimbo | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | 15:34 | 1.2 - 1.4 | [11, 25, 28] |
Valparaíso | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | 15:50 | 0.65 | [26, 32] |
Quintero | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | N/A | 0.90 | [15, 26] |
Boyeruca | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | N/A | 2.4 - 2.5 | [25, 27] |
Talcahuano | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | 16:11 | 1.4 | [25, 32] |
Coliumo | Alerta de Tsunami | Evacuación Obligatoria | N/A | 1.0 | [7, 26] |
Guaitecas | Estado de Precaución | Abandonar Zona de Playa | N/A | N/A | [11] |
Sección 3: El Daño Invisible: Cuantificando el Costo de un "Día Perdido"
La afirmación central es que, para prevenir un daño hipotético, se infligió un daño real. Esta sección se dedica a analizar las consecuencias socioeconómicas concretas que se derivaron directamente de las órdenes de evacuación y cierre, no del fenómeno natural en sí. Este daño, aunque menos visible que un edificio derrumbado, fue tangible para millones de ciudadanos y miles de empresas.
3.1. Parálisis Económica y Pérdidas Cuantificables
La orden de suspender toda actividad económica en el borde costero durante un día hábil completo tuvo un impacto directo en la economía nacional. Si bien los análisis macroeconómicos iniciales calificaron el efecto sobre el Indicador Mensual de Actividad Económica (Imacec) de julio como "acotado" o limitado, esta perspectiva oculta la severidad del golpe a nivel sectorial y local [17, 33].
Actividad Portuaria y Logística: El cierre de decenas de puertos a lo largo de Chile, incluyendo los vitales complejos de San Antonio y Valparaíso, paralizó por completo la entrada y salida de mercancías. Expertos estimaron que esta interrupción de medio día en un sector que representa aproximadamente el 1% del PIB nacional tendría un costo directo y medible [17]. Esta paralización no solo afecta a las navieras y operadores portuarios, sino que genera un efecto en cascada sobre toda la cadena logística, incluyendo el transporte terrestre y los exportadores e importadores que dependen de la continuidad operativa.
Industria Pesquera: De manera similar, la suspensión total de las faenas de pesca, tanto industrial como artesanal, significó un día de producción cero para un sector que contribuye con cerca del 0.4% del PIB [17]. Para las miles de familias que dependen de la pesca artesanal, esta pérdida no es una estadística macroeconómica, sino la ausencia total de ingresos para esa jornada.
Comercio, Servicios y Turismo Costero: Este fue quizás el sector más visiblemente afectado. Un representante de la Cámara Nacional de Comercio describió la jornada como un "día perdido" [17]. Se estima que entre el 20% y el 25% de los locales comerciales en las zonas afectadas directamente no abrieron sus puertas, y aquellos que lo hicieron se vieron obligados a cerrar antes del mediodía para cumplir con la orden de evacuación. Esto incluye a restaurantes, hoteles, supermercados, tiendas minoristas y toda la gama de servicios que componen la economía de las ciudades costeras, que en muchos casos tienen un fuerte componente turístico. La pérdida de ingresos para estas empresas, en su mayoría pequeñas y medianas, fue del 100% para ese día.
Aunque es complejo agregar estas pérdidas en una única cifra nacional sin un estudio exhaustivo, es evidente que el costo económico de la medida no fue trivial. Para los miles de trabajadores a honorarios, comerciantes independientes y pequeñas empresas familiares, el impacto fue directo, inmediato y severo.
3.2. El Costo Social y el Caos Logístico
Más allá de las cifras económicas, la medida impuso un costo social y logístico inmenso. La evacuación de 1.5 millones de personas es una operación de una complejidad extraordinaria, y en esta ocasión se vio agravada por la coincidencia con un fuerte sistema frontal que afectaba con lluvias y vientos a gran parte de la zona centro y sur del país [7].
La dimensión humana de la evacuación fue dramática. Las imágenes y reportes mostraron a familias enteras, incluyendo niños, adultos mayores y personas con movilidad reducida, desplazándose hacia zonas seguras, a menudo a pie y bajo condiciones climáticas adversas. Muchos evacuaron con sus mascotas, añadiendo una capa de complejidad y estrés [19]. Turistas nacionales y extranjeros vieron sus planes abruptamente interrumpidos, enfrentándose a la cancelación de transportes y al cierre de terminales de buses, como se reportó en La Serena, donde reinó el caos y la desinformación [19, 28].
La decisión de evacuar recintos de alta complejidad como cinco cárceles y decenas de hospitales demuestra la naturaleza extrema de la respuesta. Estas operaciones no son inocuas; implican riesgos significativos en el traslado de reos y pacientes críticos, además de costos logísticos y de personal considerables [18, 19, 21]. La movilización de recursos de emergencia, policías, fuerzas armadas y personal municipal para gestionar la evacuación también representa un costo fiscal directo y desvía la atención de otras necesidades públicas.
3.3. Redefiniendo el "Daño" en el Contexto Preventivo
La gestión de esta emergencia plantea un caso paradigmático de daño iatrogénico, es decir, un perjuicio causado por la propia intervención destinada a curar o prevenir. El Estado, en su legítimo rol de protector de la vida de sus ciudadanos, y por el trauma del maremoto de 2010 y para evitar el costo político que esto tuvo en esa época, se convirtió en el agente directo de un perjuicio económico y social generalizado. Este hecho es de una importancia jurídica capital.
El punto clave es cómo se enmarca legalmente esta pérdida. No se trata de un daño colateral e inevitable de un desastre natural (lo que en derecho se conoce como caso fortuito o fuerza mayor). Por el contrario, el cierre de un negocio, la pérdida de un día de salario o los costos de una movilización forzada no fueron causados por las olas del tsunami, sino por una orden administrativa emitida por un órgano del Estado (SENAPRED), en base a información del SHOA.
Esta distinción es fundamental porque traslada el análisis del ámbito de la fatalidad al de la responsabilidad. El daño sufrido por los ciudadanos es una consecuencia directa de una acción de la administración. Si esa acción resulta ser ilegal o desproporcionada, el daño se convierte en una lesión antijurídica. Esto significa que la afectación a los derechos constitucionales, como la libertad de trabajo (Artículo 19 N°16 de la Constitución) y el derecho a desarrollar cualquier actividad económica (Artículo 19 N°21), no es un mero efecto secundario, sino una posible vulneración de garantías fundamentales. Este encuadre jurídico es el que abre la puerta a un análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado, un principio consagrado en la propia Constitución que obliga al Fisco a indemnizar los perjuicios causados por el actuar de sus órganos [34].
Sección 4: Cuestión de Constitucionalidad: Poder, Derechos y Proporcionalidad
El núcleo de este informe reside en el análisis jurídico de las medidas adoptadas por el gobierno. La defensa de la "precaución" debe ser confrontada con los principios fundamentales del Estado de Derecho, que exigen que el ejercicio del poder público esté siempre sujeto a límites, especialmente cuando afecta las libertades de los ciudadanos. La respuesta a la alerta de tsunami del 30 de julio de 2025 debe ser examinada bajo el prisma de la legalidad, la competencia de los órganos y, de manera crucial, el principio de proporcionalidad.
4.1. La Bifurcación del Derecho de Emergencia: Alerta Administrativa vs. Excepción Constitucional
El ordenamiento jurídico chileno contempla dos vías principales para la gestión de emergencias, con fundamentos, alcances y controles radicalmente distintos.
La Vía Administrativa (Ley N° 21.364 - SINAPRED): Este es el camino ordinario para la gestión del riesgo de desastres. La ley establece el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SINAPRED), cuyo brazo ejecutor es el servicio del mismo nombre [23]. Dentro de este marco, SENAPRED tiene la facultad de declarar estados de alerta (como Alerta Temprana Preventiva, Alerta Amarilla y Alerta Roja) para coordinar los recursos del sistema y preparar una respuesta [35, 36]. Sus facultades son de coordinación y recomendación. Si bien puede instruir a los organismos públicos, su capacidad para imponer obligaciones directas a los ciudadanos que restrinjan derechos fundamentales es, al menos, cuestionable. Una orden de evacuación masiva y un cierre económico forzoso de la escala vista en julio de 2025 llevan esta autoridad administrativa a su límite absoluto, y posiblemente lo sobrepasan. La ley faculta al sistema para "proponer" planes y "coordinar" acciones, no para suspender de facto garantías constitucionales a nivel nacional mediante un acto administrativo.
La Vía Constitucional (Estados de Excepción Constitucional): Para situaciones de "calamidad pública", como un terremoto o tsunami de gran magnitud, la Constitución Política de la República contempla una herramienta específica y de mayor jerarquía: el Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe (EEC), regulado en su Artículo 41 [34, 37]. Esta vía otorga al Presidente de la República, y no a un servicio administrativo, facultades extraordinarias y explícitas para "restringir las libertades de locomoción y de reunión" y "establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad" [38]. Sin embargo, este poder no es ilimitado. Su ejercicio está sujeto a formalidades y controles estrictos: debe ser declarado mediante un decreto supremo fundado, firmado por el Presidente y los ministros del Interior y de Defensa, y publicado en el Diario Oficial. Además, el Presidente tiene la obligación de informar al Congreso Nacional de las medidas adoptadas, y el propio Congreso tiene facultades para revisar y dejar sin efecto la declaración si las circunstancias que la motivaron cesan [37, 38].
El argumento central de este análisis es que el 30 y 31 de julio de 2025, el gobierno de Chile ejerció poderes materialmente equivalentes a los de un Estado de Catástrofe, pero lo hizo a través de la vía administrativa. Las órdenes de evacuación forzosa y el cierre obligatorio del comercio y la industria constituyeron una restricción masiva a la libertad de locomoción y al derecho a desarrollar actividades económicas, facultades explícitamente reservadas al EEC. Al hacerlo, se creó un estado de excepción de facto, eludiendo las salvaguardias constitucionales: la responsabilidad política del Presidente, la formalidad del decreto supremo y el control parlamentario. La revisión de los registros públicos no muestra la dictación de un decreto de Estado de Catástrofe para esta emergencia específica, a diferencia de otras situaciones de calamidad o seguridad interior [39, 40, 41, 42]. Esta elusión de la vía constitucional no es una mera cuestión de forma, sino una alteración sustantiva del equilibrio de poderes y de la protección de los derechos fundamentales.
4.2. El Principio de Proporcionalidad: Las Medidas del Estado en el Banquillo
Toda actuación de un órgano del Estado que limite o afecte derechos fundamentales debe someterse a un examen de proporcionalidad. Este principio, pilar del derecho constitucional moderno, exige que la medida restrictiva supere un triple test para ser considerada legítima.
Test de Idoneidad (o Adecuación): La medida debe ser objetivamente adecuada para alcanzar el fin legítimo que persigue. En este caso, el fin era proteger la vida y la integridad física de la población ante la amenaza de un tsunami. Una evacuación masiva y el despeje del borde costero son, sin duda, medidas idóneas para lograr ese objetivo. Por lo tanto, es probable que la actuación del gobierno supere este primer examen.
Test de Necesidad (o del medio menos lesivo): La medida adoptada debe ser estrictamente necesaria, en el sentido de que no exista otra medida alternativa, igualmente eficaz para alcanzar el fin, pero que resulte menos gravosa o restrictiva para los derechos fundamentales. Aquí es donde surgen las primeras dudas serias. ¿Era estrictamente necesaria una evacuación obligatoria y un cierre económico total para todo el litoral desde Arica a Los Lagos? El análisis fáctico sugiere que existían alternativas. Por ejemplo:
Respuesta Graduada: Mantener el "Estado de Precaución" (que prohíbe el acceso a playas pero no exige evacuación de zonas urbanas ni cierre de comercio) en regiones donde los modelos o los datos en tiempo real indicaran un impacto menor.
Desescalada Dinámica: Una vez que los datos de Rapa Nui y del norte de Chile mostraron un tsunami de baja energía, se podría haber cancelado o rebajado la "Alerta de Tsunami" a "Estado de Precaución" para las regiones del centro y sur, horas antes de la llegada de las olas. Esto habría permitido la reanudación de la actividad económica y evitado la evacuación de cientos de miles de personas.
La existencia de estas alternativas plausibles y menos lesivas pone en tela de juicio la necesidad de la medida maximalista que se implementó.
Test de Proporcionalidad en Sentido Estricto: Este es el juicio de ponderación final. Se debe sopesar la importancia del fin perseguido (la protección de la vida) con la intensidad de la afectación a los derechos fundamentales restringidos. Si bien la protección de la vida es un bien jurídico de la máxima jerarquía, no es un valor absoluto que justifique cualquier tipo de restricción a otros derechos. La intensidad de la afectación fue altísima: se restringió la libertad de movimiento de 1.5 millones de personas y se vulneró el derecho al trabajo y a la actividad económica de una porción significativa de la población costera. Al ponderar esto contra el beneficio obtenido —la protección frente a un tsunami que, en la realidad, tuvo un impacto físico mínimo y no causó víctimas directas en Chile [26, 31]—, el equilibrio se rompe. La balanza se inclina hacia una desproporción manifiesta. El gobierno optó por la certeza de un daño económico y social masivo para eliminar por completo un riesgo que, a medida que pasaban las horas, se demostraba cada vez más bajo. La medida, por tanto, no parece superar el test de proporcionalidad en sentido estricto.
4.3. La Responsabilidad Patrimonial del Estado: Consecuencias del Exceso de Poder
Si se concluye que las medidas adoptadas fueron desproporcionadas y que se ejercieron facultades propias de un estado de excepción sin la debida declaración constitucional, entonces el actuar de la administración deviene en antijurídico. Esto tiene una consecuencia directa en el plano de la responsabilidad.
El Artículo 38, inciso segundo, de la Constitución chilena establece que "cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño". La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (N° 18.575) desarrolla este principio, estableciendo la responsabilidad del Estado por los daños que causen sus órganos en el ejercicio de sus funciones. La jurisprudencia ha consolidado el concepto de "falta de servicio" como uno de los factores de imputación de esta responsabilidad.
En este caso, se podría argumentar que el Estado incurrió en falta de servicio al actuar de manera desproporcionada y al infligir un daño directo a los ciudadanos a través de órdenes administrativas que excedieron su marco legal. Los perjuicios sufridos por comerciantes, trabajadores y empresas —pérdida de ingresos, costos operativos de cierre y reapertura, etc.— no son un daño indirecto, sino la consecuencia causal y directa de la orden de evacuación y cierre [34]. Por lo tanto, se configura un escenario jurídicamente sólido para que los afectados puedan demandar al Fisco de Chile la indemnización por los perjuicios directos y probados, sentando un precedente crucial sobre los límites del poder estatal en la gestión de emergencias.
Conclusión y Recomendaciones: Hacia un Protocolo de Emergencia Resiliente y Respetuoso de los Derechos
El análisis de la respuesta del Estado chileno a la alerta de tsunami de julio de 2025 conduce a una conclusión ineludible: amparada en un principio de precaución loable pero absolutizado, la administración desplegó un conjunto de medidas que, por su escala y severidad, resultaron manifiestamente desproporcionadas frente a la magnitud real del fenómeno natural. Al optar por una paralización nacional indiscriminada bajo el amparo de facultades administrativas ordinarias, el gobierno ejerció de facto los poderes de un Estado de Excepción Constitucional, eludiendo los controles y la rendición de cuentas que la Carta Fundamental exige para la restricción de derechos fundamentales. Esta actuación no solo infligió un daño económico y social cierto y cuantificable para prevenir un riesgo que finalmente resultó ser menor, sino que también reveló fallas estructurales en la rigidez y centralización del sistema de gestión de emergencias del país.
La defensa de "pecar por exceso de precaución" no puede ser un cheque en blanco para el ejercicio ilimitado del poder. La verdadera resiliencia de una nación no se mide solo por su capacidad para movilizarse ante una amenaza, sino también por su habilidad para hacerlo de manera inteligente, adaptativa y respetuosa de los principios del Estado de Derecho. Con base en este análisis, se proponen las siguientes recomendaciones para reformar el sistema y evitar que una situación similar se repita en el futuro:
Reformar los Protocolos de Emergencia para una Desescalada Dinámica: Es imperativo modificar los planes operativos del SINAPRED para transitar desde un modelo de respuesta rígido y pre-programado a uno dinámico y basado en evidencia continua. Los nuevos protocolos deben incluir umbrales y procedimientos claros para la desescalada de las alertas (por ejemplo, de "Alerta de Tsunami" a "Estado de Precaución") a nivel regional o incluso comunal. Esta modulación debe ser una respuesta automática a la recepción de datos en tiempo real provenientes de la red de mareógrafos y boyas DART, permitiendo ajustar la intensidad de las medidas a la evolución real de la amenaza y no solo a las proyecciones iniciales.
Clarificar la Frontera Jurídica entre Poderes Administrativos y Constitucionales: El Congreso Nacional debe legislar para establecer una frontera clara e inequívoca entre las facultades de SENAPRED y las del Presidente de la República en un Estado de Excepción. Se debe establecer explícitamente en la ley que las medidas que impliquen la restricción masiva y obligatoria de derechos fundamentales —como la evacuación forzosa de ciudades enteras o el cierre generalizado de la actividad económica— exceden la potestad administrativa y solo pueden ser decretadas en el marco de un Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe. Esto garantizaría la debida formalidad del decreto supremo, la responsabilidad política del Presidente y el indispensable control parlamentario.
Establecer un Marco de Justicia Compensatoria por Daño Preventivo: Se debe crear un mecanismo legal específico —sea un fondo especial o un procedimiento judicial abreviado— para canalizar y resolver las reclamaciones de indemnización por parte de ciudadanos y empresas que sufran perjuicios económicos directos a causa de órdenes de evacuación y cierre preventivo. Este mecanismo se activaría en los casos en que se determine, con posterioridad y con base en evidencia científica, que la respuesta del Estado fue desproporcionada respecto a la amenaza real. Esto no solo haría efectivo el principio de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en la Constitución [34], sino que también actuaría como un poderoso incentivo para que las autoridades ejerzan sus poderes de emergencia con la máxima diligencia y proporcionalidad.
Fuentes citadas
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