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Tribunal de Contratación Pública en Chile: competencia, procedimiento y control jurisdiccional
El Tribunal de Contratación Pública es un órgano jurisdiccional especial creado por la Ley Nº 19.886 para controlar la juridicidad de actuaciones administrativas vinculadas con la contratación estatal. Su existencia no convierte toda controversia contractual en una cuestión sometida a su conocimiento: la ley define acciones determinadas, materias excluidas y medidas que el Tribunal puede disponer.¹
La precisión importa porque la contratación pública reúne, en una misma secuencia, decisiones de preparación, licitación, evaluación, adjudicación, celebración y ejecución. La competencia judicial depende de la pretensión deducida y del acto u omisión que se impugna; no basta que el conflicto guarde una relación fáctica con un contrato de la Administración.²
I. Naturaleza, ubicación institucional y función
§ 1. Un órgano jurisdiccional especial
La Ley Nº 19.886 sitúa al Tribunal en Santiago, le atribuye carácter jurisdiccional especial, ordena que falle conforme a derecho y lo sujeta a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema. No se trata, por tanto, de una instancia administrativa de revisión interna ni de una dependencia de la Dirección de Compras y Contratación Pública.³
La especialización responde a la estructura propia de los procedimientos de compra. Las bases, las aclaraciones, las ofertas, los informes de evaluación y la adjudicación integran una secuencia reglada en la que la Administración debe decidir según parámetros previamente publicitados. La doctrina ha observado que la Ley Nº 19.886 opera como el marco jurídico principal de los contratos estatales de suministro y servicios, aunque el ordenamiento chileno no reúne todas las modalidades de contratación administrativa en una ley general única.⁴
§ 2. Un control judicial de juridicidad
El Tribunal no sustituye ordinariamente a la Administración en la selección de la oferta. Su función consiste en resolver si el acto u omisión impugnado incurre en ilegalidad o arbitrariedad y, si corresponde, adoptar medidas para restablecer el imperio del derecho. El punto de comparación no es la preferencia del juez por una oferta, sino la ley, el reglamento, las bases y los antecedentes que válidamente integraron el procedimiento.⁵
Esa distinción se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema, rol Nº 8127-2011. Al acoger un recurso de queja, la Corte dejó firme la sentencia del Tribunal de Contratación Pública que había acogido una impugnación contra una adjudicación del SERVIU. La razón fue concreta: la autoridad había utilizado, para decidir, un informe que no estaba previsto en las bases, introduciendo factores de evaluación ajenos al procedimiento licitatorio.⁶
II. Competencia material: lo que el Tribunal conoce y lo que queda fuera
§ 1. Acciones comprendidas en el art. 24 de la Ley Nº 19.886
El texto vigente del art. 24 contempla cuatro grupos de asuntos:
la impugnación de actos u omisiones ilegales o arbitrarios ocurridos durante los procedimientos de contratación;
la impugnación de los ocurridos durante la ejecución de contratos administrativos sujetos al régimen legal;
las actuaciones de la Dirección de Compras y Contratación Pública relativas al Registro de Proveedores; y
la nulidad de contratos celebrados con infracción de las normas del Capítulo VII de la Ley Nº 19.886.
La ampliación expresa hacia la ejecución contractual modifica el límite precontractual que describía la doctrina anterior a la reforma legal.⁷
La competencia se define por la acción legal y por la clase de vicio alegado. El Tribunal no conoce una controversia solo porque una de las partes sea un órgano estatal, ni porque el contrato haya sido adjudicado mediante una licitación. Debe existir una pretensión de las previstas por el art. 24 y dirigirse contra el organismo que incurrió en el acto u omisión cuestionado; cuando se solicita nulidad contractual, la acción alcanza también al tercero beneficiado por el contrato.⁸
§ 2. Exclusión de la responsabilidad civil y de las pretensiones indemnizatorias
El mismo art. 24 excluye expresamente las acciones civiles emanadas de incumplimientos de contratos administrativos suscritos al amparo de la Ley Nº 19.886 y las acciones indemnizatorias de cualquier tipo. Esta exclusión obliga a separar dos planos: la declaración de ilegalidad o arbitrariedad de un acto de contratación, por una parte, y la acreditación de los presupuestos de responsabilidad y daño, por otra.⁹
La Corte Suprema mostró la relevancia práctica de esa separación en Servitrans Servicios y Comercio S.A. con Ilustre Municipalidad de Rancagua, rol Nº 10.637-2013. La sentencia rechazó el recurso de casación en la forma contra el fallo que había desestimado una demanda indemnizatoria vinculada con una licitación. La Corte destacó que la demandante no probó la existencia ni el monto del lucro cesante reclamado. Una prevención del ministro Pedro Pierry añadió que una declaración del Tribunal de Contratación Pública sobre el derecho a ser indemnizado excedía la competencia que entonces le reconocía el art. 24; esa prevención no constituye la decisión de la Corte, pero ilustra la separación entre control de legalidad y responsabilidad patrimonial.¹⁰
No corresponde, por ello, deducir automáticamente del vicio licitatorio un derecho a indemnización ni, a la inversa, confundir el juicio indemnizatorio con la acción de impugnación. Quien persigue reparación patrimonial debe plantear la pretensión en la sede competente y acreditar los elementos propios de la responsabilidad que invoca, incluido el daño cuya compensación solicita.¹¹
III. Procedimiento, medidas cautelares y sentencia
§ 1. Demanda y tramitación
La Ley Nº 19.886 regula un procedimiento especial. La acción se articula mediante demanda de quien tenga interés directo, con individualización de los hechos, del acto u omisión objetado, de las ilegalidades o arbitrariedades invocadas y de las peticiones sometidas al Tribunal. El art. 24 ter establece, como regla general, un plazo fatal de diez días hábiles contado desde que se conoció o debió conocerse el vicio; tratándose de la acción de nulidad, la ley incorpora además un límite máximo de dos años desde su producción.¹²
Admitida la demanda, el organismo demandado debe informar; el Tribunal puede requerir antecedentes administrativos, resolver incidentes separadamente y recibir la causa a prueba cuando corresponda. Las normas del Capítulo V se complementan, en lo compatible con la naturaleza breve y sumaria del procedimiento, por las disposiciones comunes del Libro I del CPC y las reglas del juicio ordinario civil de mayor cuantía.¹³
El régimen contempla también la suspensión del procedimiento de contratación, de la suscripción del contrato o de su ejecución. El art. 25 bis permite esa medida aun antes de iniciarse el juicio, bajo las condiciones legales, y prevé reposición y apelación subsidiaria contra la resolución respectiva. Su objeto es evitar que el paso del tiempo convierta en irreparable un vicio que puede incidir en la contratación o en su ejecución.¹⁴
§ 2. Decisión y remedios judiciales
La sentencia definitiva debe pronunciarse fundadamente acerca de la legalidad o arbitrariedad del acto u omisión impugnado, o del vicio que funda la nulidad, y ordenar las medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho. El art. 26 quáter fija diez días hábiles, contados desde la resolución que cita a las partes a oír sentencia, para dictar la sentencia definitiva.¹⁵
La jurisprudencia permite advertir que el control no se resuelve con fórmulas generales sobre discrecionalidad. En Vidal Bastías con SERVIU, rol Nº 539-2018, la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó una reclamación y confirmó la sentencia del Tribunal. Consideró que la autoridad se había apartado de los criterios de evaluación y de las normas de las bases al aceptar una oferta de quien no reunía una inscripción exigida; a la vez, validó el rechazo de una oferta distinta que no cumplía el contenido requerido por las bases.¹⁶
La solución puede ser diferente si el acto administrativo tiene un fundamento suficiente y descansa en una facultad que las bases y el régimen aplicable reconocen. En Cygsa Chile S.A. con Dirección General de Obras Públicas, rol Nº 7937-2017, la Corte de Apelaciones de Santiago acogió la reclamación de la Dirección General de Obras Públicas, revocó la decisión del Tribunal de Contratación Pública y rechazó la impugnación. La Corte estimó que la resolución que desestimó las propuestas estaba fundada, atendida la representación de la Contraloría y la potestad aplicable; existió voto disidente de la ministra Mireya López, quien fue partidaria de confirmar la sentencia del Tribunal.¹⁷
Las tres decisiones no forman una regla automática ni autorizan a hablar de una jurisprudencia uniforme. Sí muestran un criterio orientador: el análisis judicial se concentra en el contenido de las bases, en los antecedentes que podían ser usados por la Administración y en la motivación real del acto. La nulidad o la ilegalidad no proceden por la mera disconformidad del oferente con el resultado, pero la discrecionalidad tampoco habilita para alterar ex post los parámetros de evaluación.¹⁸
IV. Doctrina y evolución de la competencia
La doctrina describió originalmente al Tribunal como un juez de la fase de precontratación administrativa. Esa descripción respondía a la redacción anterior del art. 24, que limitaba la acción de impugnación al período comprendido entre la aprobación de las bases y la adjudicación. Diego Miranda Reyes explicó, por ello, que las controversias de ejecución, cumplimiento, terminación y liquidación se orientaban hacia los tribunales ordinarios.¹⁹
El texto vigente obliga a actualizar esa caracterización. La inclusión expresa de la ejecución contractual en el art. 24 no borra los límites de competencia ni absorbe las acciones civiles e indemnizatorias excluidas por la propia norma. La categoría útil ya no es la de un tribunal limitado de modo absoluto a la fase anterior al contrato, sino la de un órgano especializado que controla las acciones legales previstas por la Ley Nº 19.886 durante el procedimiento y, ahora, también en la ejecución contractual, sin transformarse por ello en juez general de toda controversia patrimonial entre la Administración y el proveedor.²⁰
V. Conclusiones del informe
El Tribunal de Contratación Pública es un órgano jurisdiccional especial, con asiento en Santiago, destinado a controlar los actos u omisiones ilegales o arbitrarios que la Ley Nº 19.886 somete a sus acciones. Su competencia actual comprende la contratación, la ejecución de contratos administrativos sujetos a esa ley, determinadas actuaciones relativas al Registro de Proveedores y la nulidad contractual prevista legalmente.²¹
La determinación de la vía exige distinguir con precisión el objeto perseguido. La impugnación busca un pronunciamiento de juridicidad y las medidas de restablecimiento que correspondan; las acciones civiles por incumplimiento y las indemnizatorias están excluidas de la competencia del Tribunal. La jurisprudencia examinada confirma que el estándar de control se vincula especialmente con la sujeción a las bases y con la motivación verificable del acto administrativo.²²
Para evaluar una impugnación de bases, evaluación, adjudicación, ejecución contractual o nulidad en contratación pública, puede solicitar asesoría jurídica en aguilaycia.cl. El estudio del acto, de las bases y de la oportunidad procesal permite definir la vía judicial adecuada antes de que venza el plazo legal.
Notas
Ley Nº 19.886, art. 22, texto consolidado consultado en Ley Chile. “Créase un tribunal, denominado ‘Tribunal de Contratación Pública’, que tendrá su asiento en Santiago. El Tribunal de Contratación Pública es un órgano jurisdiccional especial, que fallará conforme a derecho y estará sometido a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema, de conformidad con lo que establece el artículo 82 de la Constitución Política de la República.”
Diego Miranda Reyes, “Chile”, en Mariano Magide Herrero y José Luis Lara Arroyo (dirs.), Procedimiento administrativo y contratación pública en Iberoamérica. España, Portugal, Chile, Colombia y Perú, Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 205-207. “Estos conflictos pueden tener lugar en diversos tiempos. Así, pueden ocasionarse durante el proceso licitatorio o desde el perfeccionamiento del contrato, como también al momento de su ejecución, terminación o liquidación. Ello tiene importancia en Chile toda vez que el factor temporal resulta especialmente importante para precisar cuál será el ente competente para conocer y resolver de la controversia.”
Ley Nº 19.886, art. 22, texto consolidado consultado en Ley Chile. “El Tribunal de Contratación Pública es un órgano jurisdiccional especial, que fallará conforme a derecho y estará sometido a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema.”
Diego Miranda Reyes, “Chile”, en Mariano Magide Herrero y José Luis Lara Arroyo (dirs.), Procedimiento administrativo y contratación pública en Iberoamérica. España, Portugal, Chile, Colombia y Perú, Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 184-185. “En Chile no existe una ‘ley general’ de contratos administrativos, que de manera sistemática pretenda ofrecer una mirada conjunta a las diversas variantes de la actividad bilateral del Estado.” “La Ley N° 19.886 sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, así como su Reglamento, contenido en el DS N° 250 de 2004, constituyen el marco jurídico principal regulador de los contratos de adquisición de bienes y servicios por parte del Estado.”
Ley Nº 19.886, art. 26 quáter, texto consolidado consultado en Ley Chile. “La sentencia definitiva deberá dictarse en el plazo de diez días hábiles, contado desde la fecha de la resolución que cita a las partes a oír sentencia.”
Corte Suprema, rol Nº 8127-2011, 18 de enero de 2012, recurso de queja, consid. séptimo a décimo. “Del claro tenor de las disposiciones legales recién transcritas aparece que el Director del SERVIU sólo por resolución fundada puede aceptar una propuesta económica que no sea la más favorable, lo que importa que el proceso de licitación se debe regir íntegramente por las bases de licitación, de manera que al fundar la resolución de adjudicación en un ‘Informe de Revisión de Adjudicación’, trámite que no se encuentra contemplado en las bases, existe una clara vulneración al principio de sujeción a éstas, por lo que los razonamientos usados para decidir a quién se adjudica en definitiva el contrato implica la inclusión de nuevos factores de evaluación no previstos en las bases.” “No habiendo entonces aplicado los jueces recurridos las normas expresas que se refieren al control de la discrecionalidad [...] han incurrido en falta o abuso grave que debe ser subsanado por esta vía.” La Corte acogió el recurso de queja y dejó firme la sentencia del Tribunal de Contratación Pública; el fallo contiene una disidencia referida al recurso de queja. La fuente consultada no informa recursos posteriores.
Ley Nº 19.886, art. 24, texto consolidado consultado en Ley Chile. “El Tribunal de Contratación Pública solo será competente para conocer: 1. De la acción de impugnación contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos durante los procedimientos de contratación con organismos del Estado afectos al régimen señalado en los incisos segundo, tercero y quinto del artículo 1. 2. De la acción de impugnación interpuesta contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos durante la ejecución de un contrato administrativo con los organismos del Estado afectos al régimen señalado en los incisos segundo, tercero y quinto del artículo 1. 3. De la acción de impugnación contra cualquier acto ilegal o arbitrario cometido por la Dirección de Compras y Contratación Pública, en los procedimientos y acciones relativas al Registro de Proveedores, contemplado en el artículo 16. 4. De la acción de nulidad contra los contratos celebrados por los órganos de la Administración del Estado, con infracción de las normas del Capítulo VII.”
Ley Nº 19.886, art. 24 ter, texto consolidado consultado en Ley Chile. El texto consolidado regula la legitimación de quien tenga interés directo, la individualización del organismo demandado y, en la acción de nulidad, del tercero beneficiado. La fuente recuperada no proporcionó un pasaje literal completo del artículo; por esa razón, no se incorpora una transcripción entre comillas.
Ley Nº 19.886, art. 24, texto consolidado consultado en Ley Chile. “El Tribunal de Contratación Pública no será competente para conocer de las acciones civiles que emanen de los incumplimientos de los contratos administrativos suscritos en virtud de esta ley, ni de acciones indemnizatorias de ningún tipo. Notificada la demanda, la parte demandante no podrá deducir la misma pretensión ante otro tribunal.”
Corte Suprema, rol Nº 10.637-2013, 3 de abril de 2014, casación en la forma, consid. sexto y prevención del ministro Pedro Pierry. “La acción tampoco podría ser acogida desde que la demandante no demostró la existencia y menos el monto del lucro cesante que reclamó, pese a que por su naturaleza era posible hacerlo.” Prevención: “Dicho órgano jurisdiccional carecía de atribuciones para efectuar una declaración como la que hizo, reconociendo al actor el derecho a una indemnización por los daños que dice haber padecido.” La Corte rechazó la casación en la forma. La apreciación sobre incompetencia indemnizatoria proviene de la prevención, no de la decisión colegiada. La fuente consultada no informa recursos posteriores.
Corte Suprema, rol Nº 10.637-2013, 3 de abril de 2014, casación en la forma, prevención del ministro Pedro Pierry. “No es posible concluir que del actuar ilegal de un órgano surja inmediatamente la obligación de indemnizar al supuesto afectado, puesto que para ello es necesario determinar primeramente que ha existido falta de servicio, que es la fuente de la responsabilidad extracontractual de la Administración.” Prevención, no doctrina de la decisión mayoritaria.
Ley Nº 19.886, art. 24 ter, texto consolidado consultado en Ley Chile. El artículo regula el plazo fatal general de diez días hábiles, el límite temporal de la acción de nulidad y los requisitos formales de la demanda. La fuente recuperada no entregó el tenor literal completo del precepto.
Ley Nº 19.886, arts. 25, 26 bis y 27, texto consolidado consultado en Ley Chile. Los artículos regulan el informe del organismo, los incidentes y la aplicación supletoria del CPC. La fuente recuperada no entregó el tenor literal completo de esos preceptos.
Ley Nº 19.886, art. 25 bis, texto consolidado consultado en Ley Chile. El artículo regula la suspensión del procedimiento administrativo contractual, de la suscripción o de la ejecución del contrato, así como sus requisitos y recursos. La fuente recuperada no entregó un pasaje literal completo del artículo.
Ley Nº 19.886, art. 26 quáter, texto consolidado consultado en Ley Chile. “La sentencia definitiva deberá dictarse en el plazo de diez días hábiles, contado desde la fecha de la resolución que cita a las partes a oír sentencia.”
Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 539-2018, 22 de febrero de 2019, reclamación, consid. séptimo a noveno. “La Comisión Evaluadora vulneró el principio de estricta sujeción a las Bases, y el de igualdad de los oferentes, al aceptar a una adjudicataria que no se encontraba registrada en el Registro de Consultores del SERVIU.” “En cuanto a aquella parte de la sentencia que rechazó la impugnación [...] esta Corte estima que lo resuelto, se ajustó plenamente a lo requerido en Bases que rigieron la propuesta pública y no puede ser calificada de ilegal y arbitraria.” La Corte rechazó la reclamación y confirmó la sentencia del Tribunal. La fuente consultada no informa recursos posteriores.
Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 7937-2017, 8 de septiembre de 2017, reclamación, consid. séptimo y octavo. “El Tribunal de Contratación Pública ha estimado en definitiva como infundada la Resolución N° 3186 [...] conclusión que esta Corte no comparte.” “De la sola lectura de la resolución impugnada, se desprende que ésta se encuentra fundada, en los términos exigidos por el artículo 9° de la Ley N° 19.886.” La Corte acogió la reclamación y rechazó la impugnación; existió voto disidente de la ministra Mireya López, quien estuvo por confirmar la sentencia del Tribunal. La fuente consultada no informa recursos posteriores.
Corte Suprema, rol Nº 8127-2011, 18 de enero de 2012, recurso de queja, consid. séptimo a décimo; Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 539-2018, 22 de febrero de 2019, reclamación, consid. séptimo a noveno; Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 7937-2017, 8 de septiembre de 2017, reclamación, consid. séptimo y octavo. “Existe una clara vulneración al principio de sujeción a [las bases].” “La entidad licitante actuó ilegal y arbitrariamente [...] apartándose de los criterios de evaluación y normas establecidas en las bases administrativas y técnicas de la licitación.” “No se advierte arbitrariedad ni ilegalidad alguna en la dictación de la Resolución.”
Diego Miranda Reyes, “Chile”, en Mariano Magide Herrero y José Luis Lara Arroyo (dirs.), Procedimiento administrativo y contratación pública en Iberoamérica. España, Portugal, Chile, Colombia y Perú, Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 206-207. “Dada su competencia en el iter procedimental se le ha denominado Tribunal de la pre-contratación administrativa desde el momento que no está llamado a conocer de actos u omisiones ocurridas durante la ejecución del contrato sino que acaecidas con anterioridad a ella.” “Los tribunales ordinarios de justicia son en realidad el órgano jurisdiccional competente para conocer de las reclamaciones en contra de la ejecución, cumplimiento y terminación de un contrato.” Esta descripción corresponde al marco normativo anterior a la ampliación actualmente recogida en el art. 24 de la Ley Nº 19.886.
Ley Nº 19.886, art. 24, texto consolidado consultado en Ley Chile. “De la acción de impugnación interpuesta contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos durante la ejecución de un contrato administrativo.” “El Tribunal de Contratación Pública no será competente para conocer de las acciones civiles que emanen de los incumplimientos de los contratos administrativos suscritos en virtud de esta ley, ni de acciones indemnizatorias de ningún tipo.”
Ley Nº 19.886, arts. 22 y 24, texto consolidado consultado en Ley Chile. “El Tribunal de Contratación Pública es un órgano jurisdiccional especial.” “El Tribunal de Contratación Pública solo será competente para conocer” de las acciones allí enumeradas.
Corte Suprema, rol Nº 8127-2011, 18 de enero de 2012, recurso de queja, consid. séptimo. “El proceso de licitación se debe regir íntegramente por las bases de licitación.” Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 7937-2017, 8 de septiembre de 2017, reclamación, consid. octavo. “De la sola lectura de la resolución impugnada, se desprende que ésta se encuentra fundada.”
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