Uso de computadores institucionales para fines particulares: probidad, jornada y responsabilidad funcionaria
I. El supuesto disciplinario
El uso de un computador asignado por un órgano público para desarrollar asuntos particulares plantea, al menos, dos imputaciones diferenciables: el aprovechamiento de un bien o recurso institucional para un propósito ajeno al servicio y la ocupación del tiempo de la jornada en ese mismo propósito. Ambas conductas están expresamente situadas por la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado entre las contravenciones especiales a la probidad administrativa.¹
La calificación no depende, sin embargo, de que exista cualquier comunicación privada desde el terminal institucional. La jurisprudencia administrativa exige examinar las condiciones concretas de utilización: prohibición o autorización institucional, frecuencia, duración, horario, finalidad, desplazamiento efectivo de las tareas de servicio y prueba reunida en el procedimiento disciplinario.²
DFL Nº 1, de 2000, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, art. 62 Nº 4.
“Contravienen especialmente el principio de la probidad administrativa, las siguientes conductas: [...] 4. Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales.”³
La norma separa el tiempo de trabajo de los recursos del órgano. Por eso, una imputación correctamente formulada debe precisar si se reprocha el empleo del equipo, la ocupación de la jornada o ambas circunstancias; y debe describir hechos verificables —sitios visitados, archivos, comunicaciones, períodos y horario— que permitan al inculpado controvertir los cargos. La probidad no libera a la Administración de individualizar la conducta ni de fundar la sanción en prueba obtenida y valorada dentro del procedimiento.⁴
II. La gravedad de la conducta
§ 1. Uso particular y afectación del servicio
La gravedad aumenta cuando el equipo se utiliza de modo reiterado durante la jornada para actividades sin conexión con las funciones públicas.
El Dictamen Nº 5.651, de 23 de enero de 2014, de la Contraloría General de la República, rechazó el reclamo de un exservidor de la Municipalidad de San Miguel cuya responsabilidad se investigó por visitar, durante la jornada, sitios de pornografía, amor en línea y programas de edición fotográfica desde un computador municipal. La decisión destaca que el expediente incorporó antecedentes sobre los días de asistencia, archivos guardados y declaración del inculpado; sobre esa base tuvo por demostrada la responsabilidad administrativa.⁵
En ese caso, la autoridad municipal aplicó destitución.
La Contraloría señaló que, si la ley asigna una sanción específica a una infracción de probidad, la autoridad debe disponerla, sin perjuicio de su potestad para rebajarla fundadamente y aplicar una medida no expulsiva.
La conclusión no transforma toda utilización personal del computador en una falta gravísima: muestra que la intensidad de la conducta, la prueba y la decisión motivada de la autoridad son determinantes para la consecuencia disciplinaria.⁶
§ 2. La jornada como infracción autónoma
El Estatuto Administrativo prohíbe al funcionario ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada o utilizar personal, material o información reservada del organismo para fines ajenos a los institucionales. La ocupación de tiempo laboral, por ende, no es sólo un antecedente para valorar el uso del computador: constituye una prohibición funcionaria propia. Cuando concurren ambos elementos, la formulación de cargos debe conservar esa distinción y acreditar cada componente sin duplicar indebidamente la respuesta sancionatoria por un mismo hecho.⁷
La doctrina disciplinaria ha explicado que la responsabilidad administrativa es consecuencia de una conducta que infringe el régimen de obligaciones, prohibiciones o deberes propios del status funcionarial. Desde esa perspectiva, la imputación debe vincular el uso particular del terminal con una obligación o prohibición estatutaria precisa; no basta identificar una conducta que parezca impropia en abstracto.⁸
III. Justificaciones y circunstancias que excluyen responsabilidad
§ 1. Ausencia de prohibición, tolerancia y escasa habitualidad
El Dictamen Nº 74.351, de 28 de noviembre de 2011, examinó la destitución de funcionarias de la Municipalidad de Concón por el uso de mensajería instantánea y casillas privadas desde computadores municipales. La Contraloría constató que el programa era utilizado por la generalidad del personal con anuencia de la autoridad, no estaba prohibido, se empleaba también con fines institucionales y las conversaciones se concentraban, por regla general, en el horario de colación. Concluyó que no se acreditó infracción a la probidad y ordenó absolver.⁹
La reconsideración municipal fue desestimada mediante Dictamen Nº 29.953, de 23 de mayo de 2012. El órgano de control precisó que la comunicación fue infrecuente durante el período revisado, no se desarrolló diariamente ni con duración constante, y carecía de la habitualidad necesaria para estimar indebidamente empleado un bien municipal.¹⁰ La inexistencia de una prohibición expresa no es, por sí sola, una autorización para desatender las funciones; sí es un antecedente que impide presumir la ilicitud disciplinaria y que debe ponderarse junto con la frecuencia, la finalidad y el horario efectivo.
§ 2. Garantías del procedimiento
La infracción funcionaria sólo puede dar lugar a responsabilidad administrativa si es acreditada en investigación sumaria o sumario administrativo, sujeto a confidencialidad, imparcialidad y celeridad. El procedimiento debe comunicar con claridad el hecho imputado y permitir defensa efectiva. En el Dictamen Nº 5.651, la Contraloría estimó satisfecho este requisito porque los cargos permitieron al inculpado conocer las infracciones atribuidas y ejercer descargos y reposición.¹¹
Este estándar también obliga a la Administración a no equiparar un dato tecnológico con prueba concluyente de responsabilidad. El Dictamen Nº 74.351 consideró improcedente acceder, sin consentimiento, al contenido de conversaciones privadas sostenidas por funcionarios mediante mensajería asociada a cuentas personales. La obtención y valoración de la evidencia debe, por tanto, ser compatible con las garantías constitucionales y con la finalidad del procedimiento.¹²
IV. Atenuantes, agravantes y sanciones
Las medidas disciplinarias previstas para los funcionarios regidos por el Estatuto Administrativo son censura, multa, suspensión del empleo de treinta días a tres meses y destitución. La autoridad debe graduarlas conforme a la gravedad de la falta y a las circunstancias atenuantes o agravantes. Esa regla exige una motivación individualizada: no autoriza a imponer una medida expulsiva sólo por la denominación general de la infracción ni a prescindir de las circunstancias que surgen del expediente.¹³
Pueden operar como elementos de menor reproche —según el mérito acreditado— la ausencia de prohibición institucional, una práctica tolerada por la jefatura, la conexión parcial de la herramienta con las tareas del servicio, el uso ocasional, la realización durante la colación y la falta de afectación demostrada de la función. No son atenuantes automáticas; son circunstancias relevantes porque los Dictámenes Nºs. 74.351 y 29.953 las consideraron decisivas para descartar la habitualidad y el uso indebido en aquel caso concreto.¹⁴
En sentido inverso, la reiteración, la realización durante la jornada en desmedro del servicio, el contenido manifiestamente extraño a las labores, la existencia de una prohibición comunicada y la prueba consistente reunida en el sumario pueden aumentar la entidad de la falta. El Dictamen Nº 5.651 ilustra esa combinación, pero no permite sostener que toda navegación personal o toda infracción a una regla informática equivalga necesariamente a vulneración grave de la probidad.¹⁵
La destitución procede, en el Estatuto Administrativo, sólo cuando los hechos vulneran gravemente la probidad administrativa o en los otros supuestos que la ley enumera. La doctrina ha advertido una discusión sobre la proporcionalidad de la medida concreta ante infracciones graves: el deber de ponderar circunstancias no desaparece, aunque la autoridad debe razonar especialmente si concluye que la conducta justifica el término de la relación funcionaria.¹⁶
V. Efectos y conclusión
La utilización particular de un computador público durante la jornada puede comprometer dos deberes distintos: el destino institucional de los bienes y recursos del órgano y la dedicación de la jornada al servicio. Pero su sanción no es automática. La Administración debe acreditar el uso reprochado, identificar la norma infringida, formular cargos precisos, permitir defensa y explicar por qué las circunstancias probadas justifican la medida aplicada.¹⁷
La jurisprudencia administrativa examinada exhibe dos resultados que deben mantenerse separados. El Dictamen Nº 5.651 confirmó la destitución frente a un uso reiterado, durante la jornada y acreditado con antecedentes concretos. Los Dictámenes Nºs. 74.351 y 29.953 ordenaron absolver cuando la mensajería privada no estaba prohibida, era tolerada y no alcanzaba habitualidad suficiente. No constituyen una regla mecánica, sino criterios de valoración para casos cuya prueba y regulación interna pueden ser muy diferentes.¹⁸
No se ubicó jurisprudencia judicial verificada que resuelva directamente, con texto íntegro disponible, la infracción funcionaria específica consistente en usar un computador institucional para trabajos particulares durante la jornada. Por esa razón, este informe no atribuye a tribunales judiciales un criterio que las fuentes revisadas no permiten comprobar.
Para evaluar o defender un caso concreto, resulta necesario reunir el reglamento de uso de tecnologías vigente en el órgano, la asignación del equipo, los registros técnicos obtenidos lícitamente, la distribución horaria de los hechos, las tareas dejadas de ejecutar y el expediente sumarial completo. Esos antecedentes permiten distinguir una comunicación ocasional de una utilización funcionalmente incompatible con el servicio público.
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Notas
DFL Nº 1, de 2000, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575, art. 62 Nºs. 3 y 4. “Contravienen especialmente el principio de la probidad administrativa, las siguientes conductas: [...] 3. Emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la institución, en provecho propio o de terceros; 4. Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 74.351, 28 de noviembre de 2011. “No resulta procedente calificar la utilización de los computadores institucionales como un uso indebido de bienes municipales desde que, como se ha dicho, el acceso a casillas de correo electrónico privadas desde un terminal o equipo computacional institucional no se encuentra prohibido, ni hay constancia de cotidianeidad de este tipo de conducta que evidenciaría el empleo de un bien municipal de manera impropia.”
DFL Nº 1, de 2000, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, art. 62 Nº 4. “Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 5.651, 23 de enero de 2014. “El principal objetivo que se persigue con dicho trámite es presentar en forma clara al inculpado el hecho anómalo que se le imputa, de tal manera que tenga la posibilidad de defenderse en cada una de las instancias legales establecidas para ese efecto.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 5.651, 23 de enero de 2014. “El procedimiento disciplinario de la especie fue incoado con el objeto de investigar y determinar las eventuales responsabilidades administrativas originadas en la utilización —por parte del afectado— del computador de propiedad municipal en tareas ajenas al servicio, consistentes en visitar, durante la jornada de trabajo, sitios de internet relacionados con pornografía, amor en línea y programas de fotoshop.” “Demostrándose por tanto, su responsabilidad administrativa, la que el interesado no pudo desacreditar.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 5.651, 23 de enero de 2014. “Cuando la ley asigna una sanción específica para una determinada infracción, como acontece respecto de la vulneración al principio de probidad, la autoridad edilicia se encuentra en el imperativo de disponerla, sin perjuicio que, en virtud de la potestad disciplinaria que posee, resuelva, a través de un acto administrativo fundado, rebajarla imponiendo en sustitución de ella una medida no expulsiva.”
DFL Nº 29, de 2005, Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.834, art. 84 letra g). “El funcionario estará afecto a las siguientes prohibiciones: [...] g) Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal, material o información reservada o confidencial del organismo para fines ajenos a los institucionales.”
“La responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos”, versión digital disponible en Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, sin paginación individualizable en el extracto digital consultado. “Existirá responsabilidad administrativa sólo cuando un funcionario público deba soportar las consecuencias o sufrir los efectos de una conducta suya que contravenga el régimen de obligaciones, prohibiciones.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 74.351, 28 de noviembre de 2011. “El programa que era utilizado por la generalidad del personal de esa municipalidad con la anuencia de la autoridad alcaldicia [...] no se había autorizado expresamente, tampoco fue prohibido, permitiéndose que, al no existir un correo institucional, ese programa fuera utilizado principalmente para fines institucionales.” “En la especie, no se ha acreditado que las señoras Arias Ortega y Melo Abdo hayan incurrido en infracción al principio de probidad.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 29.953, 23 de mayo de 2012. “La aludida comunicación era infrecuente, puesto que no se efectuó a diario por las afectadas y su duración tampoco fue constante en el tiempo, por lo que dicho proceder, carece de la habitualidad necesaria para estimar que a través de aquella pudiera haberse empleado indebidamente un bien municipal.”
DFL Nº 29, de 2005, Ministerio de Hacienda, art. 119. “Los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo, cuyos procedimientos deberán sujetarse a los principios de confidencialidad, imparcialidad, celeridad y perspectiva de género.” Véase también Dictamen Nº 5.651, citado en nota 4.
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 74.351, 28 de noviembre de 2011. “No resultó procedente, en razón de lo prescrito en el artículo 19 Nºs. 4 y 5 de la Carta Fundamental, la actuación de determinados servidores municipales de acceder al contenido de las conversaciones privadas sostenidas por otros empleados de la Municipalidad de Concón a través de medios electrónicos, sin el consentimiento de éstos.”
DFL Nº 29, de 2005, Ministerio de Hacienda, art. 121. “Las medidas disciplinarias serán las siguientes: a) Censura; b) Multa; c) Suspensión del empleo desde treinta días a tres meses, y d) Destitución. Las medidas disciplinarias se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 74.351, 28 de noviembre de 2011, y Dictamen Nº 29.953, 23 de mayo de 2012. “La decisión sea proporcional a la falta y al mérito procesal.” “El acceso desde dichos terminales a casillas de correo privado y a sistemas de mensajería instantánea asociados a aquellas, no se encontraba prohibido en la Municipalidad de Concón.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 5.651, 23 de enero de 2014. “En el expediente sumarial, en este se allegaron las probanzas tendientes a establecer la veracidad y existencia de los hechos ordenados investigar [...] así como la declaración del propio inculpado [...], demostrándose por tanto, su responsabilidad administrativa.”
DFL Nº 29, de 2005, Ministerio de Hacienda, art. 125. “La destitución es la decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento que pone término a los servicios de un funcionario. La medida disciplinaria de destitución procederá sólo cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa.” Véase además “Proporcionalidad en la aplicación de sanciones por faltas graves a la probidad administrativa”, disponible en la Revista de Derecho de la Universidad de los Andes, sin paginación individualizable en el extracto digital consultado: “Disc[urre] acerca de la necesidad de que la Administración se sujete a criterios de proporcionalidad en la determinación concreta de la sanción disciplinaria.”
DFL Nº 1, de 2000, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, art. 62 Nºs. 3 y 4, y DFL Nº 29, de 2005, Ministerio de Hacienda, art. 119. “Emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la institución, en provecho propio o de terceros.” “La que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo.”
Contraloría General de la República, Dictamen Nº 5.651, 23 de enero de 2014; Dictamen Nº 74.351, 28 de noviembre de 2011; y Dictamen Nº 29.953, 23 de mayo de 2012. “Se rechaza el reclamo interpuesto por don Patricio Vargas Abarca.” “Procede concluir que [...] no se ha acreditado que las señoras Arias Ortega y Melo Abdo hayan incurrido en infracción al principio de probidad.” “Se desestima la solicitud de reconsideración de la especie, y se ratifica el dictamen Nº 74.351, de 2011.”
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