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Facultad de Calificación del Conservador de Bienes Raíces frente a un Acto Expropiatorio de Derechos

Mario E. Aguila
6 ago
15 Min. de lectura

Después de esta infografía, desarrollo del tema en profundidad.

I. Introducción: El Conflicto entre la Finalidad Expropiatoria y el Acto Registral

Planteamiento del Problema

El presente informe aborda una compleja cuestión jurídica que surge en la intersección del derecho administrativo, el derecho civil y el derecho registral. La situación fáctica que motiva este análisis se centra en un acto expropiatorio emanado del Fisco de Chile, cuyo objeto formalmente designado es un porcentaje de derechos sobre un bien raíz. No obstante, la finalidad declarada de dicho acto —dar un uso público al inmueble— presupone lógicamente la disposición material y jurídica de la totalidad del bien corporal. Esta aparente incongruencia entre el tenor literal del acto administrativo expropiatorio y su propósito teleológico genera una tensión jurídica de considerable relevancia práctica. La controversia se cristaliza cuando un tercero, o el mismo propietario de los derechos no expropiados, pretende inscribir un título posterior sobre la porción remanente del inmueble.

La Interrogante Central y Tesis del Informe

Ante este escenario, emerge la interrogante jurídica fundamental: ¿Posee el Conservador de Bienes Raíces (en adelante, CBR), en el ejercicio de su función calificadora, la facultad para interpretar la finalidad del acto expropiatorio, concluir que existió un error en la designación de su objeto y, en consecuencia, denegar la inscripción de un título posterior bajo el pretexto de que el bien corporal completo fue expropiado?

La tesis central de este informe sostiene que el CBR carece de dicha facultad interpretativa, la cual es de competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales. Una negativa de inscripción fundada en un razonamiento de tal naturaleza constituiría un exceso de sus atribuciones legales y reglamentarias, vulnerando los principios de legalidad, certeza jurídica y el carácter reglado de la función registral. El CBR debe atenerse al mérito del título que se le presenta, sin poder enmendar o reinterpretar actos administrativos previos para subsanar eventuales deficiencias de fondo o de idoneidad.

Estructura del Análisis

Para fundamentar esta tesis, el informe se estructurará de la siguiente manera. En primer lugar, se analizará la naturaleza y los límites de la función del CBR en el ordenamiento jurídico chileno, con especial énfasis en el alcance de su potestad de calificación registral. En segundo lugar, se examinará el marco legal de la expropiación, contenido en el Decreto Ley N° 2.186, para determinar la validez de expropiar derechos o cuotas sobre un inmueble. En tercer lugar, se abordará la colisión entre el control de legalidad registral y la presunción de validez que ampara a los actos administrativos, como lo es un decreto expropiatorio. Finalmente, sobre la base de este análisis dogmático, legal y jurisprudencial, se emitirá un dictamen fundado que responda de manera concluyente a la consulta planteada.

II. El Conservador de Bienes Raíces en el Ordenamiento Jurídico Chileno: Naturaleza y Alcance de su Función

El Rol del Conservador como Ministro de Fe y Garante de la Seguridad Jurídica Inmobiliaria

El Conservador de Bienes Raíces es una figura capital en el sistema de propiedad inmueble chileno. Actúa como un ministro de fe encargado de la custodia y administración de los registros conservatorios, una función esencial para la seguridad del tráfico jurídico inmobiliario.¹ Su labor primordial consiste en mantener la historia fidedigna de la propiedad raíz, dando publicidad a los actos, contratos y gravámenes que afectan a los bienes inmuebles, y garantizando así la oponibilidad de los derechos frente a terceros.²

En este sistema, la inscripción registral no es un mero acto de publicidad, sino que cumple un rol constitutivo. Conforme al artículo 686 del Código Civil, la inscripción del título en el Registro del Conservador es el modo de efectuar la tradición del dominio y de los demás derechos reales sobre bienes raíces, confiriendo al adquirente la posesión efectiva del derecho.¹ Sin esta inscripción, el acto jurídico, aunque válido entre las partes, no transfiere el dominio ni es oponible a terceros.

La Función de Calificación Registral: Un Control de Legalidad Estricto y Reglado

Para salvaguardar la integridad y certeza del Registro, la ley dota al CBR de una potestad específica: la calificación registral. Esta función, concebida como una modalidad del principio de legalidad, consiste en un control jurídico previo sobre los títulos que pretenden acceder al Registro.⁴

Análisis dogmático del Artículo 13 del RRCBR

El pilar normativo de esta facultad es el artículo 13 del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces (RRCBR). Esta disposición establece una regla general de carácter imperativo: "El Conservador no podrá rehusar ni retardar las inscripciones". A continuación, consagra la excepción: "deberá, no obstante, negarse, si la inscripción es en algún sentido legalmente inadmisible".² La propia norma proporciona ejemplos que ilustran este concepto, como la falta de autenticidad de la copia, la incompetencia territorial del oficio, o la existencia visible en el título de un vicio que lo anule absolutamente.¹

El Debate Doctrinal y Jurisprudencial: ¿Control Formal o de Fondo?

Históricamente, ha existido un debate en la doctrina y la jurisprudencia sobre el alcance de esta calificación: si se trata de un control meramente formal o si se extiende a un examen de fondo sobre la validez del acto.⁷ Sin embargo, la visión predominante y consolidada en la actualidad sostiene que, si bien la calificación es un control de legalidad y no un mero trámite, se encuentra estrictamente acotada y no confiere al CBR facultades discrecionales o jurisdiccionales.⁸

La tesis que ha prevalecido es que el CBR debe y solo puede negarse a inscribir un título cuando este adolece de un vicio de nulidad absoluta que sea manifiesto, ostensible o visible en el propio título, sin necesidad de recurrir a antecedentes externos, realizar indagaciones complejas o interpretar la voluntad de las partes o la finalidad de un acto.¹ La función del CBR es preventiva y se limita a impedir el acceso al Registro de actos que, de manera evidente e indubitada, carecen de validez.

Exclusiones Explícitas de la Calificación

De esta concepción restrictiva se desprenden exclusiones claras:

Nulidad Relativa: El CBR no puede fundar su negativa en vicios que solo acarrean la nulidad relativa del acto, ya que esta solo puede ser declarada judicialmente a petición de parte y es susceptible de saneamiento.¹
Mérito o Conveniencia: La calificación registral no se extiende al mérito, oportunidad o conveniencia del negocio jurídico. El CBR no es un juez de la sustancia del acto; no evalúa si el negocio es bueno o malo, o si es idóneo para los fines que las partes persiguen, sino únicamente si cumple con los requisitos legales para su inscripción y no presenta vicios evidentes de nulidad absoluta.⁶

Procedimiento de Reclamo Judicial (Art. 18 RRCBR)

La propia estructura del sistema confirma el carácter no jurisdiccional de la función del CBR. El artículo 18 del RRCBR establece un procedimiento de reclamo judicial para la parte perjudicada por la negativa del Conservador. Este recurso se interpone ante el juez de letras competente, quien resuelve "sin más trámite".¹² La existencia de esta vía de impugnación judicial subraya que la decisión del CBR no es definitiva y está sujeta a revisión por la autoridad jurisdiccional, lo que refuerza la naturaleza reglada y subordinada de su función calificadora.¹

La confluencia de los artículos 13 y 18 del RRCBR, junto con la jurisprudencia reiterada, configura un sistema donde el CBR actúa como un "guardián de la forma" y de la coherencia interna del registro (principio de tracto sucesivo), pero no como un "juez de la sustancia" de los actos que se le presentan.² La ley no le ha conferido un rol inquisitivo ni la facultad de interpretar la finalidad de los actos, especialmente cuando estos emanan de otra autoridad pública. Asignarle tal función transformaría un oficio registral en una suerte de tribunal de primera instancia, contraviniendo la estructura fundamental del sistema judicial y administrativo chileno.

Tabla 1: Causales de Negativa de Inscripción según el Artículo 13 del RRCBR

La siguiente tabla sistematiza las causales de negativa establecidas en el artículo 13 del RRCBR, clasificándolas e incorporando la interpretación consolidada por la doctrina y la jurisprudencia.

Causal de Negativa	Tipo de Vicio (Formal/Sustantivo)	Fundamento Legal	Interpretación Doctrinal/Jurisprudencial Predominante
Copia no auténtica o en papel incompetente	Formal	Art. 13 RRCBR	Control de requisitos extrínsecos del título.¹
Incompetencia territorial o cosa no inmueble	Formal / Competencia	Art. 13 RRCBR	Verificación de la competencia del oficio registral.¹
Omisión del aviso del Art. 58 RRCBR	Formal	Art. 13 RRCBR	Requisito de publicidad para la primera inscripción.¹
Vicio o defecto visible que anule absolutamente el título	Sustantivo	Art. 13 RRCBR	El vicio debe ser manifiesto, ostensible y de nulidad absoluta. No incluye nulidad relativa ni requiere investigación externa.¹
El título no contiene las designaciones legales	Formal / Sustantivo	Art. 13 RRCBR	Falta de requisitos esenciales para la inscripción (e.g., individualización de las partes, del inmueble, deslindes).⁸

III. El Procedimiento Expropiatorio y su Objeto según el Decreto Ley N° 2.186

Naturaleza Jurídica del Acto Expropiatorio

El acto expropiatorio es la manifestación de una de las potestades más intensas del Estado, regulada de manera orgánica por el Decreto Ley N° 2.186.¹⁶ Jurídicamente, se define como un acto administrativo terminal, unilateral y reglado, que se materializa a través de un decreto supremo o una resolución de la entidad expropiante.¹⁸ Su fundamento debe ser siempre una causa de utilidad pública o de interés nacional, previamente calificada por el legislador.²¹

Como todo acto administrativo, el decreto expropiatorio goza de una presunción de legalidad, validez y ejecutoriedad. Esto significa que se presume dictado conforme a derecho y está llamado a producir todos sus efectos mientras no sea invalidado por la propia Administración mediante los procedimientos legales, o anulado por una sentencia judicial firme.²⁴

El Objeto de la Expropiación: Bienes Corporales e Incorporales

Análisis de la Expropiación de "Derechos" o "Cuotas"

La consulta parte de la premisa de que expropiar un porcentaje de derechos fue "probablemente un error". Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente jurídica, esta premisa es cuestionable. La Constitución Política de la República, en su artículo 19 N° 24, asegura el derecho de propiedad "en sus diversas especies sobre toda clase de bienes, corporales o incorporales".²² En consecuencia, los derechos o cuotas sobre un bien raíz, al ser bienes incorporales, son perfectamente susceptibles de expropiación.

El problema que se plantea no es, por tanto, de legalidad formal, sino de idoneidad o eficacia del acto para cumplir su fin. Un acto administrativo puede ser legalmente válido (no adolecer de un vicio de nulidad absoluta) pero resultar ineficaz o inconveniente para lograr el propósito de interés público que lo motivó.²⁷ La calificación del CBR se detiene en el análisis de la validez formal y la ausencia de vicios manifiestos, sin adentrarse en la evaluación de la eficacia o idoneidad del acto, que es una materia de mérito administrativo y de control judicial.

Consecuencias Jurídicas de la Expropiación de una Cuota

El efecto jurídico directo de la expropiación de un porcentaje de derechos es que el Fisco de Chile adquiere dicha cuota y pasa a ser un comunero más en la propiedad, junto con el titular o los titulares de los derechos restantes.²⁹ Esta situación de comunidad, si bien puede ser administrativamente compleja e incluso obstaculizar la ejecución de la obra pública, es una figura jurídica plenamente reconocida y regulada por el derecho civil. No constituye, en sí misma, una ilegalidad o un vicio de nulidad.

La Discordancia entre Objeto y Finalidad como Vicio del Acto Administrativo

La verdadera patología del acto expropiatorio en cuestión no reside en la naturaleza de su objeto (la cuota), sino en la posible falta de correspondencia lógica entre dicho objeto y la finalidad pública invocada (el uso público del inmueble completo). Esta discordancia podría configurar un vicio que afecta la validez del acto administrativo, como la "imposibilidad del objeto" en relación con la finalidad perseguida, o una "desviación de poder" si se demuestra que el fin real fue distinto del invocado.²⁰ No obstante, la constatación y declaración de estos vicios de fondo es una materia compleja que requiere un análisis probatorio y jurídico profundo, cuya competencia es exclusiva y excluyente de los tribunales de justicia, y no del CBR.

IV. El Nudo Gordiano: ¿Puede el Conservador Interpretar la Finalidad de un Acto Administrativo Expropiatorio?

El Principio de Legalidad y la Presunción de Validez de los Actos Administrativos como Límite

El CBR, como órgano de la Administración del Estado, está rigurosamente sujeto al principio de legalidad. Esto implica que no solo debe actuar dentro de sus competencias, sino que también debe respetar los actos válidamente emanados de otros órganos estatales.²⁴ El decreto expropiatorio, como se ha dicho, goza de una presunción de legalidad y se presenta ante el CBR como el título que fundamenta una mutación en el Registro de Propiedad. La función del CBR es calificar la inscribibilidad de dicho título, no revisar la legalidad interna del procedimiento administrativo que le dio origen ni la estrategia o el mérito de la decisión administrativa que contiene.³²

La "Finalidad" como Elemento del Acto Administrativo y su Control Jurisdiccional

La finalidad es, en efecto, un elemento esencial del acto administrativo. El control sobre este elemento implica verificar que el acto persiga efectivamente el fin de interés general previsto por la norma que otorgó la potestad.²⁰ Este análisis teleológico es inherentemente complejo, ya que excede con creces un examen de "vicios manifiestos". Requiere ponderar hechos, la intención de la autoridad, la razonabilidad de la medida y su proporcionalidad, labores que son propias de la función jurisdiccional y que en Chile están entregadas a los tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo.³²

Análisis de la Hipótesis de Actuación del CBR

Si el CBR, al examinar un título de compraventa sobre los derechos remanentes, observara el decreto expropiatorio previo y, basándose en la finalidad de "uso público", decidiera que en realidad se expropió "el bien corporal completo", estaría realizando una serie de operaciones jurídicas que le están absolutamente vedadas:

Interpretación de la Voluntad Administrativa: Estaría presumiendo una voluntad de la entidad expropiante distinta a la que fue expresada formalmente en el texto del decreto.
Subsanación de Oficio de un Vicio de Fondo: Estaría, de facto, "corrigiendo" un supuesto error de idoneidad cometido por la entidad expropiante, arrogándose una potestad de tutela sobre otros órganos administrativos.
Ejercicio de Funciones Jurisdiccionales: Estaría juzgando la validez y el alcance real del acto administrativo, una función reservada a los tribunales de justicia.³²
Vulneración del Principio de Certeza Registral: Crearía una situación registral (la negativa a inscribir) basada en una ficción o interpretación personal, y no en el tenor literal del título, lo que socavaría gravemente la fe pública y la certeza que el Registro está llamado a proteger.³

El problema de fondo en el caso planteado es una posible ineficacia del acto administrativo para lograr su fin práctico. El Fisco, al expropiar solo una cuota, puede haberse colocado a sí mismo en una posición en la que no puede ejecutar la obra pública que motivó la expropiación. La solución que la consulta teme que el CBR adopte —negar una inscripción posterior— implicaría intentar resolver esta ineficacia administrativa creando una ineficacia registral. Esta es una inversión de la lógica jurídica. El Registro debe reflejar la realidad jurídica de los títulos que se le presentan, aunque esa realidad sea administrativamente ineficiente o problemática. El CBR no puede negarse a inscribir un título posterior, que en sí mismo es válido, para solucionar un problema que el Fisco se generó en un acto anterior. La solución a la ineficacia administrativa debe provenir del ámbito administrativo (mediante la rectificación del acto expropiatorio) o del judicial (mediante la anulación del mismo), pero nunca del ámbito registral.

V. Conclusión y Dictamen Jurídico

Síntesis del Análisis

Del análisis precedente se desprenden las siguientes conclusiones fundamentales:

La función calificadora del Conservador de Bienes Raíces es una potestad reglada, no discrecional, que se limita a un control de legalidad formal de los títulos y a la detección de vicios manifiestos que acarreen la nulidad absoluta.
La expropiación de derechos o cuotas sobre un bien raíz es un acto jurídicamente posible y válido en el ordenamiento chileno, conforme a la Constitución y las leyes.
El control sobre la finalidad, mérito, oportunidad o idoneidad de un acto administrativo expropiatorio es de competencia exclusiva de los tribunales de justicia.
El decreto expropiatorio, como acto administrativo, goza de una presunción de legalidad que impide al CBR desconocer su tenor literal para realizar interpretaciones teleológicas que modifiquen su objeto.

Respuesta Concluyente a la Consulta

En virtud de lo expuesto, se dictamina que el Conservador de Bienes Raíces no puede, bajo ninguna circunstancia, interpretar que se expropió el bien raíz en su totalidad cuando el decreto expropiatorio explícitamente señala que el objeto son derechos o una cuota sobre el mismo. Fundar una negativa de inscripción en dicha interpretación constituiría un acto ilegal y arbitrario por parte del CBR, al exceder manifiestamente las facultades que le confieren el Código Civil y el Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces. Dicha negativa sería, en sí misma, "legalmente inadmisible" y contraria a derecho.

Recomendaciones y Vías de Acción

Ante el escenario planteado, las vías de acción correctas y conformes a derecho son las siguientes:

Frente a una eventual negativa del CBR: Si el Conservador, excediendo sus facultades, se negara a inscribir un título posterior basado en la interpretación descrita, la parte perjudicada deberá interponer el reclamo judicial establecido en el Artículo 18 del RRCBR.¹ La doctrina y la jurisprudencia respaldan sólidamente la tesis de que el tribunal competente acogerá el reclamo y ordenará al CBR practicar la inscripción, por ser la negativa infundada.
Para resolver el problema de fondo (la expropiación "ineficaz"): La solución a la discordancia entre el objeto y la finalidad del acto expropiatorio no reside en la esfera registral, sino en la administrativa y judicial.
Vía Administrativa: El propio Fisco de Chile, al advertir que la expropiación de una cuota es insuficiente para materializar la obra de utilidad pública, puede y debe iniciar un procedimiento de invalidación o rectificación de su propio acto, dictando, por ejemplo, un acto expropiatorio complementario sobre el resto de los derechos para consolidar el dominio total del inmueble.³⁴
Vía Judicial Contencioso-Administrativa: Los titulares de los derechos no expropiados, o incluso el propio Fisco, podrían interponer una acción de nulidad de derecho público en contra del decreto expropiatorio original. El fundamento sería la existencia de un vicio de fondo, como la imposibilidad de cumplir la finalidad legal con el objeto expropiado, para que un tribunal declare su nulidad y se proceda a dictar un nuevo acto expropiatorio correctamente formulado.³⁵ Esta es la vía idónea y legalmente establecida para controlar la legalidad sustantiva del actuar de la Administración.