Recurso de Protección frente a Actos Administrativos Sancionatorios Terminales e Inapelables

Después de esta infografía, desarrollo a fondo del tema

Introducción

El presente informe aborda una cuestión central en el derecho público chileno: la viabilidad jurídica de interponer un recurso de protección en contra de una resolución que impone una sanción en un sumario administrativo, cuando dicha resolución emana de la máxima autoridad del servicio y ha sido dictada como acto final e inapelable en sede administrativa. Esta problemática sitúa en aparente colisión dos principios fundamentales: por un lado, la potestad de la Administración del Estado para ejercer su facultad disciplinaria y poner término a sus procedimientos; y por otro, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos fundamentales, pilar del Estado de Derecho.

La tesis central que se desarrollará sostiene que el carácter "inapelable" de una resolución administrativa se refiere, estricta y exclusivamente, a la inexistencia de recursos jerárquicos o de reposición dentro de la propia estructura de la Administración. Dicha calificación procedimental no puede, bajo ninguna circunstancia, constituir una barrera que excluya o anule el control jurisdiccional de constitucionalidad y legalidad que ejercen los tribunales superiores de justicia a través de la acción de protección. Este control judicial no opera como una tercera instancia administrativa ni como una revisión del mérito o conveniencia de la decisión, sino como una fiscalización externa y superior que vela por la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico y, de manera primordial, por el respeto a las garantías constitucionales del afectado.

Para demostrar esta tesis, el informe se estructura en cuatro secciones. La primera analizará los fundamentos constitucionales que subordinan a la Administración al control judicial. La segunda se centrará en la naturaleza y alcance del recurso de protección como herramienta de fiscalización. La tercera desglosará las causales de ilegalidad y arbitrariedad que pueden viciar un acto sancionatorio. Finalmente, la cuarta sección examinará la jurisprudencia consolidada de los tribunales superiores, demostrando la aplicación práctica y sostenida de estos principios.

Sección I: Fundamentos Constitucionales del Control Judicial sobre la Administración Sancionadora

1.1. El Sometimiento Incondicional de la Administración al Derecho: Principios de Supremacía Constitucional (Art. 6 CPR) y Juridicidad (Art. 7 CPR)

La arquitectura del Estado de Derecho en Chile descansa sobre los pilares normativos de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República (CPR). El artículo 6 consagra el principio de supremacía constitucional, al disponer que "[l]os órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella". Como explica el profesor José Luis Cea Egaña en su obra Derecho Constitucional Chileno, Tomo I, este principio implica que la Constitución es una norma jurídica jerárquicamente superior al resto del ordenamiento.¹ Complementariamente, el artículo 7 establece el principio de juridicidad o legalidad, exigiendo que los órganos del Estado actúen válidamente "previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley".¹

Estos preceptos imponen que la Administración no actúa como un poder soberano, sino que ejerce potestades tasadas y subordinadas al bloque de constitucionalidad y legalidad. Toda actuación administrativa, incluyendo la potestad sancionatoria, es una manifestación de poder derivado y limitado. La consecuencia de contravenir estos mandatos es drástica: el propio artículo 7, en su inciso final, sanciona con la nulidad de derecho público todo acto que exceda este marco normativo.¹

En este contexto, la calificación de un acto administrativo como "inapelable" debe ser interpretada de manera restrictiva. Tal calificación es, en sí misma, una regla de organización interna del procedimiento administrativo, generalmente establecida por una norma de rango legal o reglamentario, que busca dar certeza y cierre a la vía administrativa. Sin embargo, una norma de rango inferior no puede derogar o dejar sin efecto los principios cardinales de supremacía y juridicidad consagrados en la Constitución. Sostener que la "inapelabilidad" administrativa crea una zona de inmunidad jurisdiccional implicaría aceptar que una ley puede establecer una excepción a la fuerza normativa de la Constitución, lo cual es una contradicción lógica y jurídica con el principio de supremacía.³

1.2. El Derecho a la Tutela Judicial Efectiva (Art. 19 N° 3): La Inexistencia de Zonas Exentas de Control Jurisdiccional

El artículo 19 N° 3 de la CPR asegura a todas las personas "la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos". La doctrina y la jurisprudencia han interpretado de forma consistente que esta garantía consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, esto es, el derecho de toda persona a acceder a un tribunal de justicia para la defensa de sus derechos e intereses legítimos cuando estos son amenazados o vulnerados por un acto de autoridad.⁵ El Tribunal Constitucional, en su sentencia Rol N° 946, ha reafirmado que este derecho es fundamental para impugnar judicialmente los actos de la Administración que puedan lesionar los derechos de las personas.⁶

La acción de protección, consagrada en el artículo 20 de la CPR, no es solo una garantía de los derechos específicos que enumera, sino que constituye la materialización procesal por excelencia del principio de tutela judicial efectiva frente a los actos de la Administración. Cuando un funcionario es sancionado, se ven potencialmente afectados sus derechos fundamentales, como el debido proceso, la igualdad ante la ley, su honra o incluso su derecho de propiedad sobre el cargo o la remuneración. Negar la procedencia del recurso de protección en estos casos significaría vaciar de contenido la garantía de tutela judicial efectiva, dejando al ciudadano en la indefensión precisamente frente a una de las manifestaciones más gravosas del poder estatal: la potestad sancionatoria.

1.3. El Rol Histórico del Recurso de Protección ante la Ausencia de un Contencioso-Administrativo General y Sistemático

La relevancia del recurso de protección como mecanismo de control de la Administración se magnifica al considerar el contexto histórico del derecho chileno. La Constitución de 1925 contempló la creación de tribunales contencioso-administrativos, pero como señala José Luis Cea Egaña en su Derecho Constitucional Chileno, Tomo I (p. 51), esta disposición nunca fue implementada por el legislador, quedando como una norma programática incumplida.¹ Esta carencia endémica de una jurisdicción especializada para resolver los conflictos entre los ciudadanos y el Estado generó un vacío institucional significativo.

Fue precisamente para llenar este vacío que la jurisprudencia, desde la creación de la acción de protección en el Acta Constitucional N° 3 de 1976 y su posterior consagración en la Constitución de 1980, comenzó a utilizarla de manera extensiva para fiscalizar la legalidad y arbitrariedad de los actos administrativos.¹⁰ De este modo, el recurso de protección evolucionó hasta convertirse, en la práctica, en el principal contencioso-administrativo general de nuestro ordenamiento, lo que explica y justifica su amplio ámbito de aplicación actual, incluyendo los actos sancionatorios finales.

Sección II: El Recurso de Protección como Herramienta de Fiscalización Constitucional

2.1. Naturaleza Jurídica: Una Acción Cautelar de Derechos Fundamentales frente a Actos u Omisiones Ilegales o Arbitrarios

El artículo 20 de la CPR define la acción de protección como un mecanismo que puede interponer "el que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías" que la misma norma enumera. La doctrina, como lo expone José Luis Cea Egaña en su Derecho Constitucional Chileno, Tomo II (p. 677), la caracteriza como una acción cautelar, de tramitación expedita y desformalizada, cuyo objetivo es "restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado".¹¹

Sus elementos configuradores son:

1. Un acto u omisión: Una conducta concreta, positiva o negativa, atribuible a una autoridad o a un particular.

2. Ilegalidad o arbitrariedad: El acto debe ser contrario a la ley (ilegal) o carecer de fundamento racional, ser caprichoso o desproporcionado (arbitrario).

3. Afectación de un derecho protegido: La conducta debe causar una privación (pérdida), perturbación (obstáculo) o amenaza (riesgo inminente) a uno de los derechos taxativamente enumerados en el artículo 20.

La jurisprudencia ha destacado su doble dimensión: una objetiva, que busca la restauración del ordenamiento jurídico vulnerado, y una subjetiva, que persigue la protección del derecho del individuo afectado.²

2.2. Derechos y Garantías Constitucionales Típicamente Invocados frente a Sanciones Administrativas

En el contexto de un sumario administrativo sancionatorio, los derechos constitucionales amparados por el recurso de protección que con mayor frecuencia se ven comprometidos son:

• Igualdad ante la ley (Art.19N°2): Se vulnera cuando la sanción es manifiestamente desproporcionada en comparación con casos similares, o cuando se aplican criterios discriminatorios.

• Igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y debido proceso (Art.19N°3): Es la garantía central en esta materia. Se infringe por cualquier vicio en el procedimiento sumarial que cause indefensión al inculpado.

• Respeto y protección a la honra (Art.19N°4): Una sanción, especialmente la de destitución, fundada en un procedimiento viciado o en hechos no acreditados, afecta gravemente la reputación profesional y personal del funcionario.¹²

• Derecho de propiedad (Art.19N°24): La jurisprudencia ha reconocido que el funcionario tiene una especie de propiedad sobre su cargo público, así como sobre sus remuneraciones, las cuales se ven afectadas por una sanción de suspensión o destitución. Esta tesis es desarrollada por José Luis Cea Egaña en su Derecho Constitucional Chileno, Tomo II (p. 568).¹¹

2.3. El Acto Impugnable: Requisitos del Acto u Omisión y el Concepto de "Acto Terminal"

Para que la acción de protección sea procedente, el acto impugnado debe ser un "acto terminal", es decir, aquel que pone fin al procedimiento administrativo y produce efectos jurídicos definitivos, como es la resolución que aplica la sanción.¹⁷ La jurisprudencia ha sido consistente en declarar la improcedencia del recurso contra actos de mero trámite, como la formulación de cargos, por considerar que no causan un agravio actual e irreparable. Así lo ha resuelto la Corte Suprema, por ejemplo, en la causa Rol N° 13.568-2022, al señalar que la formulación de cargos es un acto intermedio que no contiene una decisión definitiva.²¹

Esta exigencia de un "acto terminal" es una construcción jurisprudencial de carácter procesal, orientada a evitar una judicialización prematura y fragmentada de los procedimientos administrativos. Lejos de ser un obstáculo para el control judicial, esta doctrina confirma el momento preciso en que la vía jurisdiccional se abre: una vez que la Administración ha agotado su potestad, ha emitido su decisión final y el agravio al derecho fundamental se ha materializado. Por tanto, la resolución sancionatoria del jefe superior del servicio es, por antonomasia, el acto terminal que habilita la interposición del recurso.

Sección III: Análisis de las Causales de Ilegalidad y Arbitrariedad en el Acto Sancionatorio Final

La viabilidad de un recurso de protección contra una sanción administrativa depende de la acreditación de una ilegalidad o arbitrariedad en el acto terminal. Estos vicios pueden originarse tanto en el procedimiento como en el fondo de la decisión.

3.1. La Ilegalidad por Vicios de Procedimiento en el Sumario Administrativo: Infracción al Debido Proceso

La garantía de un "procedimiento y una investigación racionales y justos", consagrada en el artículo 19 N° 3, inciso quinto, de la CPR, es plenamente aplicable a los sumarios administrativos. Como lo explica José Luis Cea Egaña en su Derecho Constitucional Chileno, Tomo II (pp. 168-172), aunque el procedimiento administrativo es distinto del judicial, debe respetar un núcleo esencial de garantías para ser considerado válido.¹¹ La jurisprudencia ha acogido recursos de protección por los siguientes vicios procedimentales ²²:

• Vulneración del derecho a ser oído y a presentar descargos: Ocurre cuando no se notifica debidamente la formulación de cargos, impidiendo al inculpado conocer las imputaciones en su contra, o cuando no se le otorga un plazo razonable para formular su defensa.

• Vulneración del derecho a la prueba: Se configura si el fiscal instructor rechaza de manera injustificada la rendición de pruebas pertinentes y conducentes ofrecidas por el inculpado, o no realiza diligencias probatorias esenciales para el esclarecimiento de los hechos.

• Falta de imparcialidad del fiscal instructor: Aunque el fiscal es parte de la Administración, debe actuar con objetividad. Se ha considerado que existe un vicio si el fiscal demuestra una animosidad manifiesta, tiene un interés personal en el resultado o no pondera adecuadamente los elementos de cargo y de descargo, como se ha resuelto en la causa de la Corte Suprema Rol Nº 38.179-2021.²⁸

• Vicio de contradictoriedad: El acto sancionatorio es ilegal si sus fundamentos son contradictorios entre sí, o si la decisión final no se condice con los hechos que se tuvieron por acreditados en el propio sumario.²⁹

3.2. La Ilegalidad por Vicios de Fondo: Incompetencia del Órgano o Contravención de la Ley Aplicable

Una sanción es ilegal si es impuesta por una autoridad que carece de competencia para ello, o si se fundamenta en una norma que no era aplicable al caso, o si se realiza una interpretación de la ley que contraviene su texto expreso o su espíritu.

3.3. La Arbitrariedad como Causal Autónoma

Incluso si un acto sancionatorio es formalmente legal, puede ser impugnado si es arbitrario. La arbitrariedad se entiende como una actuación carente de razonabilidad, justificación o proporcionalidad, como lo desarrolla el profesor Eduardo Cordero Quinzacara en su artículo "Criterios y estándares para el control judicial de las sanciones administrativas".³⁴ Las principales manifestaciones de arbitrariedad en el ámbito sancionatorio son:

• Falta de motivación o fundamentación suficiente: La jurisprudencia ha sido enfática en señalar que todo acto administrativo, y con mayor razón uno sancionatorio, debe estar debidamente motivado. No basta con la mera cita de la norma legal; la autoridad debe exponer las razones de hecho y de derecho que justifican la decisión, ponderando los antecedentes y los descargos del inculpado. Un acto sin fundamentos o con una motivación aparente es arbitrario, como lo ha resuelto la Corte Suprema en la causa Rol 24943-2018, de fecha 20 de diciembre de 2018.³⁶

• Desproporcionalidad de la sanción: Los tribunales han ejercido un control de proporcionalidad, analizando si la sanción aplicada guarda una relación razonable con la gravedad de la falta, el daño producido, la conducta anterior del funcionario y la existencia de circunstancias atenuantes. Se ha dejado sin efecto sanciones, como la destitución, por considerarlas excesivas y, por tanto, arbitrarias, como en la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago en la causa Rol N° 13095/2024.⁴²

• Desviación de poder: Este vicio se produce cuando la autoridad utiliza la potestad disciplinaria para alcanzar fines distintos a los previstos por el legislador, como la persecución política, la represalia personal o la elusión de otros procedimientos legales.

El control de la arbitrariedad ha permitido a los tribunales superar una revisión de mera legalidad formal para adentrarse en un análisis sustantivo de la decisión administrativa. Al evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de una sanción, el Poder Judicial no sustituye a la Administración, pero sí le impone un estándar de racionalidad material, limitando su discrecionalidad y sometiéndola a los principios y valores de la Constitución. Este fenómeno es una de las manifestaciones más claras de la "constitucionalización" del derecho administrativo en Chile, concepto desarrollado por José Luis Cea Egaña en su Derecho Constitucional Chileno, Tomo II (p. 73).¹¹

Sección IV: Examen Jurisprudencial: Criterios de las Cortes para Acoger la Acción de Protección

La jurisprudencia de las Cortes de Apelaciones y, especialmente, de la Corte Suprema, ha consolidado una línea doctrinal robusta y consistente sobre la procedencia del recurso de protección en esta materia.

4.1. Revisión de sentencias por vicios formales en el sumario

Existen numerosos fallos que han acogido recursos de protección y han dejado sin efecto sanciones disciplinarias por vicios que afectan el debido proceso. Por ejemplo, la Corte Suprema, en la causa Rol N°11225-2025, confirmó la ilegalidad de una destitución por vicios en el sumario que afectaron el derecho a defensa.⁴³ En la causa Rol N° 38.179-2021, la misma Corte acogió un recurso de protección contra una fiscal investigadora por no dar tramitación a una solicitud de inhabilidad, afectando la imparcialidad del procedimiento.²⁸

4.2. Análisis de fallos que han controlado la proporcionalidad de la medida disciplinaria

La Corte Suprema ha establecido que, si bien la determinación de la sanción es una facultad de la autoridad administrativa, esta no es absoluta y está sujeta al control de la arbitrariedad. En la sentencia Rol N° 40.371-2022, la Corte Suprema revocó una destitución por considerarla desproporcionada, al no ponderar adecuadamente las circunstancias atenuantes que favorecían al funcionario.⁴⁴ De igual forma, en la causa Rol Nº 31.805-2021, se confirmó una acción de protección por la aplicación de una sanción arbitraria y desproporcionada por parte del Cuerpo de Bomberos de San Pedro de Melipilla.²⁸ En estos casos, la Corte no absuelve al funcionario, sino que ordena a la Administración dictar un nuevo acto aplicando una sanción menor y proporcionada.

4.3. La doctrina sobre la "inapelabilidad" del acto administrativo

La jurisprudencia ha resuelto de manera inequívoca que la circunstancia de que una ley califique como "inapelable" o "no susceptible de recurso alguno" a una resolución administrativa no impide su impugnación a través del recurso de protección. Se ha razonado que el recurso de protección no es un recurso procesal ordinario ni una instancia de la vía administrativa, sino una acción constitucional autónoma y de emergencia, destinada a cautelar derechos fundamentales que priman sobre las normas de procedimiento administrativo.

Causal de Impugnación	Fundamento Constitucional	Definición Doctrinal y Jurisprudencial	Ejemplo de Aplicación Práctica (Jurisprudencia)
Ilegalidad: Vicios de Procedimiento	Art.19N°3 (Debido Proceso)	Infracción a las normas que regulan el sumario, afectando el derecho a defensa.	No notificar la formulación de cargos; rechazar injustificadamente pruebas; fiscal con falta de imparcialidad (Corte Suprema, Rol N° 38.179-2021).
Ilegalidad: Vicios de Fondo	Art.7 (Principio de Juridicidad)	Acto dictado por órgano incompetente o con una errada aplicación de la ley sustantiva.	Sanción aplicada por una autoridad distinta a la que la ley faculta.
Arbitrariedad: Falta de Fundamentación	Art.19N°2 y N°3	El acto sancionatorio carece de motivos de hecho y de derecho que lo justifiquen racionalmente.	Resolución que solo cita la norma, pero no explica cómo los hechos probados configuran la infracción (Corte Suprema, Rol 24943-2018).
Arbitrariedad: Desproporcionalidad	Art.19N°2 (Igualdad ante la ley)	La sanción impuesta es excesiva en relación a la gravedad de la falta, los atenuantes y la hoja de vida del funcionario.	Aplicar la destitución por una falta leve o existiendo circunstancias atenuantes relevantes no consideradas (Corte Suprema, Rol N° 40.371-2022).

Conclusión

Del análisis doctrinal y jurisprudencial expuesto, es posible concluir de manera categórica que la presentación de un recurso de protección en contra de una resolución administrativa que aplica sanciones, dictada como acto terminal e inapelable en un sumario administrativo, es plenamente procedente en el ordenamiento jurídico chileno.

La "inapelabilidad" del acto se circunscribe a la esfera administrativa interna y no puede enervar el control jurisdiccional que emana de los principios de supremacía constitucional y de tutela judicial efectiva. La acción de protección se erige como la garantía fundamental para fiscalizar que la potestad sancionatoria de la Administración se ejerza dentro de los márgenes de la legalidad y la razonabilidad, sin afectar la esencia de los derechos constitucionales del funcionario.

El éxito de la acción dependerá de la acreditación de un vicio concreto de ilegalidad o arbitrariedad en el acto sancionatorio final, ya sea por infracciones al debido proceso durante el sumario, por falta de fundamentación, o por una manifiesta desproporcionalidad de la sanción impuesta. La práctica consolidada de las Cortes de Apelaciones y de la Corte Suprema demuestra que los tribunales no han vacilado en ejercer este control, reafirmando el rol del recurso de protección como un pilar fundamental del Estado de Derecho, que asegura que ninguna autoridad, por alta que sea su jerarquía, se encuentre por sobre la Constitución y los derechos de las personas.

Fuentes citadas

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39. Recurso de Protección Feifan Chile | PDF | Debido al proceso | Regulación - Scribd, acceso: agosto 23, 2025, https://es.scribd.com/document/735447283/Recurso-de-Proteccion-Feifan-Chile

40. STC Rol N° 6180-19-INA - Tribunal Constitucional, acceso: agosto 23, 2025, https://www.tribunalconstitucional.cl/descargar_sentencia3.php?id=10376

41. Resolución que puso término anticipado a contrata con vigencia mientras los servicios sean necesarios, es arbitraria e ilegal al no contar con la debida fundamentación exigida para un acto administrativo. - Diario Constitucional, acceso: agosto 23, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/2024/12/04/resolucion-que-puso-termino-anticipado-a-contrata-con-vigencia-mientras-los-servicios-sean-necesarios-es-arbitraria-e-ilegal-al-no-contar-con-la-debida-fundamentacion-exigida-para-un-acto-administrat/

42. Sanción de destitución se deja sin efecto por desproporcionada y no considerar adecuadamente circunstancias modificatorias de responsabilidad, resuelve la Corte de Santiago. - Diario Constitucional, acceso: agosto 23, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/2024/11/19/sancion-de-destitucion-se-deja-sin-efecto-por-desproporcionada-y-no-considerar-adecuadamente-circunstancias-modificatorias-de-responsabilidad-resuelve-la-corte-de-santiago/

43. Corte Suprema confirma ilegalidad en destitución de funcionario municipal por vicios en sumario - Diario Constitucional, acceso: agosto 23, 2025, https://www.diarioconstitucional.cl/2025/06/08/corte-suprema-confirma-ilegalidad-en-destitucion-de-funcionario-municipal-por-vicios-en-sumario/

44. La sanción de destitución impuesta fue desproporcionada y por ello desprovista de la racionalidad que debe orientar a los actos sancionadores de la Administración - DOE | Actualidad Jurídica, acceso: agosto 23, 2025, https://actualidadjuridica.doe.cl/la-sancion-de-destitucion-impuesta-fue-desproporcionada-y-por-ello-desprovista-de-la-racionalidad-que-debe-orientar-a-los-actos-sancionadores-de-la-administracion/